Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Essay: Prijsbeleid in het wegverkeer

Op weg naar een kilometerheffing

Door dr. B.J. Ubbels*

Prijsbeleid in het wegverkeer is al jaren onderwerp van politieke discussie. Tegenwoordig lijkt men het redelijk eens te zijn over invoering van een kilometerheffing, echter de vormgeving en wijze van invoering zijn nog onderwerp van discussie. Dit essay bespreekt enkele voor Nederland beleidsrelevante thema's die aandacht verdienen wanneer nagedacht wordt over de invoering van 'nieuw' prijsbeleid.

De toenemende vraag naar automobiliteit zorgt er voor dat een efficiënt functionerend transportsysteem tegenwoordig niet meer vanzelfsprekend is. Er is grote druk op de beschikbare infrastructuurcapaciteit. De grote vraag naar verplaatsingen op bepaalde plaatsen en tijdstippen zorgt voor aanzienlijke congestie, hetgeen zich vertaalt in tijdsverliezen voor zowel personen als bedrijven. Daarnaast zorgt de toename in mobiliteit ook voor andere problemen, zoals geluidsoverlast, uitstoot van milieubelastende stoffen en verkeersonveiligheid.
Deze problematiek wordt onderkend door beleidsmakers. De schaal van de problemen zorgt ervoor dat diverse overheden zoeken naar passende maatregelen om de groeiende overlast op te lossen of in ieder geval te beperken. Afhankelijk van de problematiek die men wil aanpakken zijn diverse maatregelen denkbaar om in te grijpen op de markt van verkeer en vervoer. Prijsbeleid is een van de mogelijkheden voor overheidsregulering.

Betalen naar gebruik
Momenteel wordt prijsbeleid in feite al veelvuldig toegepast, denk bijvoorbeeld aan de belastingen op brandstof en autobezit. Recentelijk wordt nagedacht over verandering van dit belastingstelsel. Andere prijsmaatregelen zouden mogelijk eerlijker en effectiever kunnen zijn bij de aanpak van de huidige verkeersproblematiek. Een van de maatregelen die momenteel in de (politieke) belangstelling staat is de kilometerheffing, waarbij per gereden kilometer een bepaald bedrag moet worden betaald. Deze maatregel kan in de plaats komen van de huidige 'vaste' belastingen (zoals de motorrijtuigen belasting) om daadwerkelijk te betalen naar gebruik, maar ook biedt het de mogelijkheid om eventueel te differentiëren naar bijvoorbeeld autotype, plaats en tijd van autorijden.

Onderzoek
Dit essay bespreekt aan de hand van recente onderzoeksresultaten 3 aspecten die van belang zijn bij eventuele invoering van 'ander' prijsbeleid in Nederland. Ten eerste is het belangrijk voor beleidsmakers te weten welke effecten een kilometerheffing heeft. Effectiviteit is één aspect, acceptatie is tegenwoordig net zo belangrijk. Een van de belangrijkste barrières is niet langer de technische mogelijkheden, de beperkte acceptatie bij het publiek is belangrijker. Het is relevant te weten welke factoren van invloed zijn op de mate van acceptatie. Tenslotte is de institutionele vormgeving belangrijk. De verantwoordelijkheid voor prijsbeleid in het wegverkeer ligt in Nederland vooralsnog voornamelijk bij de nationale overheid. Regionale samenwerkingsverbanden en grote gemeenten zijn tegenwoordig ook zeer geïnteresseerd om eigen beleid op dit terrein te kunnen voeren om zo de (eigen) problemen (versneld) aan te kunnen pakken. Hierbij zijn wel enkele belangrijke economische en praktische aandachtspunten waarmee beleidsmakers terdege rekening moeten houden voordat overgegaan wordt tot decentralisatie. Tenslotte wordt afgesloten met de belangrijkste conclusies en beleidsaanbevelingen.

Effecten
Prijsbeleid in het autoverkeer kan, afhankelijk van de vorm, diverse gedragsaanpassingen veroorzaken. Empirisch onderzoek naar bijvoorbeeld het effect van de brandstofprijs of parkeertarieven heeft uitgewezen dat, afhankelijk van het motief van de trip, minder gebruik wordt gemaakt van de auto en meer van andere modaliteiten. Ook laten praktijkvoorbeelden zoals Londen en Singapore zien dat congestieheffingen aanzienlijke gedragseffecten tot gevolg kunnen hebben. In Londen is het autoverkeer binnen de centrumzone afgenomen en het gebruik van het openbaar vervoer toegenomen, terwijl in Singapore (tijdstipafhankelijke heffing) de vertrektijdstipkeuzes zijn veranderd.
Dit zijn slechts enkele voorbeelden. Nederland lijkt te kiezen voor een aanpak die nog niet elders in de wereld voor het personenverkeer is toegepast: een kilometerheffing. Recentelijk is onderzoek gedaan naar gedragsreacties van autobezitters en filerijders wanneer een bepaalde vorm van een kilometerheffing realiteit is (de zgn Stated Preference methode), waarbij gespecificeerd is wat er met de opbrengsten wordt gedaan. In de eerste analyse hebben we ons gericht op automobilisten die dagelijks in de file staan. Deze groep werd gevraagd een voorkeur uit te spreken voor alternatieven van een verplaatsing, die verschilden op kenmerken als reistijd, kosten, en onzekerheid. Hieruit bleek dat het woon-werkverkeer bereid is geld te betalen voor reistijdwinsten en het verminderen van onzekerheid. De schatting van de tijdswaardering bedraagt ongeveer €9 voor een uur reistijdwinst. Een belangrijk gegeven voor kosten-baten analyses van nieuwe weginfrastructuur.
Het tweede deel van het onderzoek vroeg naar alternatieven wanneer autobezitters besluiten hun autogebruik aan te passen. De uitkomsten vertonen natuurlijk verschillen naar motief en type prijsmaatregel, maar gemiddeld gaat ongeveer 10% van het aantal autotrips gewijzigd worden bij invoering van 'variabilisatie' (kilometerheffing met afschaffing of verlaging van vaste belastingen). Woon-werkverkeer is het minst gevoelig. Veel autobezitters kiezen voor de fiets en lopen voor sociale verplaatsingen (vaak korte afstanden), en het reizen op andere tijdstippen wanneer een tijdsgedifferentieerde heffing is voorgelegd. Differentatie naar tijd en plaats heeft overigens ook effect op het woon-werkverkeer. Ook andere factoren (buiten het type maatregel) zijn van invloed op de mate van effectiviteit. Persoonlijke factoren (zo zijn mensen met een hoger inkomen minder geneigd om te veranderen, en werkenden met de mogelijkheid van thuiswerken juist meer) en de aanwending van de opbrengsten zijn relevant (verlaging van de inkomstenbelasting leidt tot meer aanpassingen dan afschaffing van 'vaste' belastingen).

Acceptatie
Prijsbeleid in het autoverkeer is een interessant beleidsinstrument: het kan effectief zijn (zie voorgaande), daarnaast levert het opbrengsten op. Toch is er een belangrijke factor van sterke invloed op het gehele proces van invoering van een prijsinstrument, dat in een aantal gevallen zelfs leidt tot afschaffing: acceptatie. Literatuur geeft aan dat nieuwe vormen van prijsbeleid in het wegverkeer over het algemeen niet acceptabel worden gevonden. Dit wordt onder meer veroorzaakt doordat men denkt dat de maatregel niet effectief zal zijn (men verwacht bijvoorbeeld dat de files niet zullen verminderen door prijsmaatregelen). Ook ziet men weginfrastructuur als een publiek goed waar niet voor betaald zou moeten worden en wordt er getwijfeld aan de betrouwbaarheid van het systeem.
Voor dezelfde maatregelen waar wij naar de effecten hebben gevraagd, hebben we empirisch onderzoek gedaan naar de mate van acceptatie. Voor zowel filerijders als autobezitters in het algemeen kunnen we concluderen dat de voorgestelde kilometerheffingen (inclusief uitleg van gebruik van opbrengsten) 'niet erg acceptabel' worden gevonden. Toch blijkt er nog wel wat variatie in de antwoorden te zitten, met name onder de groep filerijders. Daar blijkt een lage kilometerheffing met een verlaging of afschaffing van de huidige bestaande autobelastingen (variabilisatie) een stuk minder onacceptabel te zijn. Het gebruik van de opbrengsten is ook hier bepalend voor de mate van acceptatie. Een verlaging of afschaffing van de huidige autobelastingen kan zowel als onderdeel van de prijsmaatregel, als wanneer we er apart naar vragen op de meeste steun rekenen. Een verlaging van de inkomstenbelasting en het overheidsbudget in het algemeen ('de schatkist') zijn voor veel respondenten een stuk minder acceptabel als aanwendingsdoel. Bepaalde individuele kenmerken blijken ook van invloed te zijn op de mate van steun. De tijdswaardering, bekend voor de filerijders, is bijvoorbeeld van significant belang. Zoals verwacht vinden filerijders met een hogere tijdswaardering een maatregel meer acceptabel. Dit geldt ook voor mensen die verwachten dat de maatregel effectief zal zijn in het verminderen van de filedruk. Voor beide groepen respondenten bleek dat een hogere mate van verwachte effectiviteit samenhangt met meer acceptatie. Hoewel de gemiddelde acceptatie scores voor beide groepen niet veel verschillend waren, blijkt voor de autobezitters wel te gelden dat mensen die relatief veel kilometers maken en vaak met files te maken hebben, minder positief tegenover de voorgestelde prijsmaatregelen staan.

Institutionele aanpak: landelijk of regionaal?
Veel verkeersproblemen hebben een lokaal karakter. Files, fijn stof en geluidsoverlast komen voornamelijk voor in de drukke stedelijke centra zoals de Randstad. Lokale en/of regionale overheden worden geacht een bijdrage te leveren aan vermindering of oplossing van deze problemen, maar worden in hun keuze van beleidsinstrumenten beperkt door de nationale overheid. Zo is in Nederland prijsbeleid slechts beperkt toepasbaar voor lagere overheden: alleen het parkeren van voertuigen wordt lokaal beprijsd. In het verleden is bij het plan Rekeningrijden wel voorgesteld regionaal prijsbeleid (rond de vier grote stedelijke centra) in te voeren, maar de regie en beoogde uitvoering lag volledig bij de nationale overheid.
Deze nationale verantwoordelijkheid is echter niet vanzelfsprekend. Lokale overheden worden geacht de beste kennis te hebben over de bestaande situatie voor zover deze samenhangt met het lokale karakter van de verkeersproblematiek. De prijsmaatregelen zouden door lokale overheden zodanig vorm gegeven kunnen worden dat optimaal rekening wordt gehouden met bijvoorbeeld beschikbare alternatieven. Een heffing op de ringweg van Amsterdam kan bijvoorbeeld veel overlast op het onderliggende wegennet veroorzaken waardoor ook daar maatregelen nodig zouden kunnen zijn. Een lokale overheid kan hier beter op anticiperen.

Lokale initatieven
De potentie van lokale initiatieven wordt bevestigd door internationale ervaringen waarbij vrijwel alle geslaagde voorbeelden van prijsbeleid gerealiseerd zijn in een lokale context; denk aan Singapore, Londen, Amerikaanse betaalstroken en tolwegen, enzovoort. Belangrijk element hierbij is de aanwending van de opbrengsten. Wanneer ook de opbrengsten naar eigen inzicht (en dus lokaal) mogen worden aangewend kan ook de acceptatie van de maatregel groeien en zo dus interessant worden voor de lokale autoriteiten. Vervanging van de huidige vaste lasten waar eerder van werd uitgegaan is dan niet meer mogelijk, lokale autoriteiten zetten meer in op een verbetering van het openbaar vervoer in de regio en/of nieuwe wegen.
Een aantal economische aspecten kunnen de uiteindelijke efficiëntie van decentralisatie in sterke mate (veelal negatief) beïnvloeden. Dit heeft te maken met het feit dat de regionale of lokale overheid het gemeenschappelijke nut van de eigen ingezetenen als impliciete ultieme doelstelling hanteert - en het nut van niet-ingezetenen dus veel lichter of in het geheel niet meeweegt. Men kan dan strategisch gedrag van deze overheden verwachten dat wel wordt aangeduid met de term 'beleidsconcurrentie'. Dergelijke beleidsconcurrentie bij het voeren van lokaal of regionaal prijsbeleid kan in verschillende vormen voorkomen waarbij door onderzoek de relevantie is aangetoond.

Vertikale en horizontale concurrentie
Ten eerste kan er sprake zijn van verticale concurrentie tussen diverse (d.w.z., hogere en lagere) overheidslagen. Verticale belastingconcurrentie ontstaat als de heffingshoogte van de ene overheidslaag de belastingopbrengsten van de ander beïnvloedt. In Nederland is het bijvoorbeeld zo dat de nationale overheid verantwoordelijk is voor de brandstofaccijns, en in geval van regionaal prijsbeleid de betreffende regio voor een eventuele congestieheffing. Beide overheden hebben waarschijnlijk verschillende doelstellingen, behartigen belangen van verschillende en slechts deels overlappende groepen. De gemeente zal zich bijvoorbeeld alleen richten op de welvaart van de eigen burgers. Het heeft een prikkel om weggebruikers die niet in de eigen gemeente wonen (bijvoorbeeld woon-werk verkeer) extra te belasten.
Ten tweede kan er ook horizontale concurrentie plaatsvinden tussen overheden van gelijk niveau, bijvoorbeeld tussen twee provincies of tussen twee landen. Doorgaand verkeer kan bijvoorbeeld een keuze hebben tussen twee wegen die beiden door verschillende overheden worden geprijsd. Deze situatie komt nu al voor op Europees niveau. Voor Duits vrachtverkeer met bestemming Italië bestaat de keuze via Zwitserland of via Oostenrijk te rijden. Deze laatste twee landen kunnen dan concurreren en proberen zoveel mogelijk doorgaand verkeer aan te trekken om de tolopbrengsten te verhogen. Natuurlijk dient men wel rekening te houden met de interactie met lokaal verkeer, aangezien congestie kan toenemen wat weer negatief is voor de welvaart in het betreffende land. Men kan er dan voor kiezen de heffing te differentiëren en onderscheid te maken tussen doorgaand verkeer en lokaal verkeer, of vrachtverkeer en gewoon verkeer. Op een lager schaalniveau kan deze situatie zich ook voordoen wanneer bijvoorbeeld regio's concurreren.
Beleidsconcurrentie kan daarnaast bredere doelen betreffen dan alleen voor zover samenhangend met korte-termijn verkeersstromen. Wanneer steden de mogelijkheid krijgen tol te heffen dient ook rekening te worden gehouden met concurrentie om werkgelegenheid tussen steden. Dit kan zeker een rol spelen in klein land als Nederland, waar de verschillen tussen de aantrekkelijkheid van steden klein kan zijn, zeker ook voor buitenlandse bedrijven gezien de korte reisafstanden. Bedrijven zouden kunnen kiezen voor andere steden wanneer voor de toegang tot een bepaalde stad betaald dienen te worden. Aan de andere kant kunnen de eventuele reistijdwinsten als gevolg van de prijsmaatregel natuurlijk ook weer aantrekkelijk zijn.
Decentralisatie van prijsbeleid kent tenslotte ook nog een aantal praktische aspecten waar rekening mee moet worden gehouden. Allereerst dient een keuze gemaakt te worden voor een betalingssysteem. Interoperabiliteit tussen steden en regio's, en het door één instantie laten innen van heffingen, lijkt de sterke voorkeur te verdienen met het oog op gebruikersgemak, transparantie, en het uitbuiten van schaalvoordelen. Maar na het opzetten van een dergelijk systeem op nationaal niveau wordt natuurlijk wel de vraag prangend wat nog de toegevoegde waarde is van het vervolgens decentraliseren van prijsbeleid. Daarnaast zijn er nog enkele juridische aspecten die aandacht verdienen. Zo wordt bij congestieheffingen in Nederland vaak in eerste gedacht aan Rijkswegen. De vraag rijst dan, of lokale en regionale overheden wel tol mogen heffen op een weg die niet onder hun beheer valt. Eén instituut met volledige verantwoordelijkheid voor heffing, beheer van wegen en eventueel aanwending van opbrengsten, zoals Transport for London, lijkt een geschikter model.

Beleidsconclusies
Prijsbeleid in het autoverkeer is momenteel politiek actueel. Er wordt nagedacht over invoering van een kilometerheffing waarbij per kilometer betaald gaat worden, met eventueel onderscheid naar tijd, plaats en voeruigkenmerken. Dit essay heeft drie belangrijke aspecten van prijsbeleid besproken: effecten, acceptatie en de wijze van invoering. Dit resulteert in enkele interessante beleidsconclusies en aandachtspunten.
Prijsbeleid kan, afhankelijk van de vormgeving, diverse effecten veroorzaken. Een kilometerheffing gedifferentieerd naar tijd en plaats kan de filedruk verminderen, zo blijkt uit recent onderzoek. Echter, effectievere maatregelen worden in de regel minder acceptabel gevonden. Acceptatie, toch een van de grootste knelpunten, kan beïnvloed worden. De meest interessante maatregelen voor de politiek (relatief effectief en niet al te onacceptabel) zijn tijdsgedifferentieerd, met relatief lage heffingshoogten, waarbij de opbrengsten gebruikt worden om de huidge wegenbelasting af te schaffen. Het blijft uiteindelijk natuurlijk een politieke overweging, maar het onderzoek benadrukt de noodzaak om goed na te denken over de aanwending van de opbrengsten, en dit, samen met de doelstelling van de maatregel en de te verwachte effectiviteit, goed te communiceren naar het publiek. Ook de rol van de media, en andere institutionele partijen moet hierbij niet onderschat worden.
Prijsbeleid is veelzijdig en vereist gedegen beleidsadvisering waarbij integraal aandacht dient te worden besteed aan alle aspecten. Verkeerskundige effecten en acceptatie zijn waarschijnlijk vanzelfsprekend, maar genoemde institutionele aspecten bij eventuele decentralisatie mogen zeker niet worden vergeten. Beleidsconcurrentie en interoperabiliteit (ook in Europees verband) zijn relevante en belangrijke aandachtspunten. Er is al wel (economisch) onderzoek verricht op dit terrein, maar er is nog wel een aantal prangende vragen, zeker in de Nederlandse empirische context, waar nog geen antwoord op is gegeven. Zo doen de congestie problemen zich met name in de Randstad voor. Is het dan ook maar beter prijsbeleid daar op te richten en door, bijvoorbeeld, een samenwerkingsverband van de Randstadgemeenten en - provincies te laten inrichten? Of zou het vanuit de gedachte dat we toch naar een landelijk systeem streven ('variabilisatie') beter zijn om dan overal kilometerheffing toe te passen en te differentiëren naar tijd en plaats in de Randstad? Of is het, in plaats daarvan, overdreven om te vrezen voor tegenproduktieve beleidsconcurrentie tussen gemeenten en provincies, en kan prijsbeleid op nog lager niveau worden vormgegeven? Veel empirische en theoretische vragen, kortom, die solide beantwoording verdienen alvorens regionalisering van prijsbeleid als serieuze optie te beschouwen is. Vooralsnog lijkt de ruimtelijke structuur en schaal van Nederland zodanig dat nationaal beleid het meest voor de hand ligt. Wat in Nederland 'nationaal' heet, zou immers voor veel buitenlandse steden als 'lokaal' of 'regionaal' worden aangemerkt. In ieder geval is regionaliseren om de verkeerde redenen geen verstandige keuze. Een verkeerde reden zou zijn dat de nationale overheid onvoldoende daadkracht toont bij het invoeren van prijsbeleid. Dát probleem kan beter anders worden aangepakt.

* Barry Ubbels is werkzaam als consultant voor NEA Transportonderzoek en opleiding. Het artikel is gebaseerd op zijn promotieonderzoek verricht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam, dat onderdeel was van het MD-PIT programma gefinancierd door Connekt/NWO.