Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Toekomst voor ons openbaar vervoer

Vergelijking met Europese landen

Door drs. P. Hilferink*

Het openbaar vervoer lijkt de strijd met de auto te verliezen. Mobiliteit wordt alsmaar belangrijker en de auto is het vervoermiddel voor bijna iedereen. Desondanks is de markt van openbaar vervoer volop in beweging. Wanneer we de marktwerking in het openbaar vervoer in Nederland bekijken en in Europese context plaatsen zien we een aantal interessante aspecten die bepalend kunnen zijn voor toekomstige ontwikkelingen.

Tot in de jaren zestig werd openbaar vervoer zonder subsidie geëxploiteerd. Uitvoerders waren het overheidsbedrijf NS, diens dochters die het grootste deel van het streekvervoer en het vervoer in kleinere steden verzorgden, een aantal andere (meest kleine private) bedrijven die de status van trajectondernemer of streekvervoerbedrijf hadden en negen gemeentelijke vervoerbedrijven. Volgens de wet lag het initiatief voor het verzorgen van openbaar vervoer bij de vervoerder. De overheid had in de praktijk grote invloed. De Commissie Vervoervergunningen (CVV) gaf de concessies uit en bewaakte de concurrentie tussen de concessiehouders en tussen bus en trein. De negen gemeentes met een eigen openbaarvervoerbedrijf hadden als eigenaar grote invloed. Met in 1960 6 miljard reizigerkilometers voor bus en tram en 8 miljard voor de trein was het openbaar vervoer in omvang vergelijkbaar met de omvang van het vervoer per auto (16 miljard reizigerskilometers).

Exploitatiekosten
In die jaren begonnen bij de gemeentelijke vervoersbedrijven de exploitatietekorten te ontstaan. Het vervoer stagneerde en de loonkostenstijgingen konden niet door een hogere opbrengst worden gecompenseerd. Toen in de zeventiger jaren de tekorten de draagkracht van de steden te boven gingen en ook het streekvervoer en de NS in de structurele verliezen waren gekomen nam het Rijk de verantwoordelijkheid van de financiering over. Daarbij trok het Rijk de zeggenschap over het voorzieningenniveau naar zich toe. De NS-dochters werden overgeheveld naar een direct onder het Rijk vallende beheersmaatschappij (ESO, later omgevormd tot VSN). De meeste particuliere bedrijven verdwenen door overname of acquisitie (in veel gevallen door ESO/VSN).

Een grote impuls voor het gebruik van de trein was de invoering van de studentenovjaarkaart in 1991. Aan het eind van de jaren negentig was het gebruik naar 13 miljard reizigerskilometers gestegen. Stads-en streekvervoer bleef hangen op een niveau van ongeveer 6.5 miljard reizigerskilometers. De groei van de studentenkaart werd in de loop der jaren grotendeels gecompenseerd door een daling in overig reizigersvervoer. In en rond de grote steden was deze ontwikkeling relatief gunstig. Congestie en parkeertarieven zorgden ervoor dat in de steden het openbaar vervoer een reëel alternatief was voor de auto. Ondertussen groeide het aantal reizigerskilometers per auto tot boven de 100 miljard per jaar.

Europese ontwikkelingen
Hetzelfde patroon zien we in andere landen van West-Europa. In sommige landen leidde dit tot sterke afname van het aanbod, vooral op het platteland (Frankrijk). Daar waar de overheid minder geneigd was grote bedragen te subsidiëren stegen de tarieven sterk (Engeland). In een aantal landen werden hervormingen in gang gezet, waarbij marktwerking en privatisering als oplossingen werden gezien. In Engeland werd het spoorwegsysteem geprivatiseerd en in delen opgesplitst. Het stads- en streekvervoer buiten Londen werd gedereguleerd. Dit laatste leidde tot concurrentie tussen bedrijven, waarbij op drukke trajecten de klant winnaar werd maar op stillere trajecten veel aanbod verdween. Bovendien leidde het tot verlaging van het loonniveau voor de werknemers in de bussector.

In Scandinavië werden veel stads- en streekbedrijven geprivatiseerd en de OV diensten vervolgens door een vervoerautoriteit aanbesteed. Dit leverde al vrij snel besparingen op de exploitatiekosten op. De ontwikkelfunctie van het net wordt hierbij door de autoriteit vervuld; de bedrijven zijn voornamelijk uitvoerend. Concurrentie richt zich vooral op prijs.Ook Frankrijk ging over tot aanbestedingen. Hier werd een model gehanteerd waarbij een autoriteit een vervoerder selecteert en hierna het winnende bedrijf een grote invloed geeft op de verdere ontwikkeling van het net. De autoriteit profiteert van de creativiteit van het geselecteerde bedrijf.

Deze verschillen in aanpak vormden aanleiding voor de Europese Commissie te komen tot Europees beleid op het gebied van marktwerking in het openbaar vervoer. Het eerste ontwerp van regelgeving is in 1997-1998 door een groep experts onder leiding van NEA gemaakt, waarbij verplichte aanbesteding het uitgangspunt was. De regelgeving is tot op heden nog niet ingevoerd. Het blijft lastig voor beleidsmakers om marktwerking in een sector met publieke belangen vorm te geven. Openbaar vervoer wordt veelal vanwege zijn sociale functie als overheidstaak gezien.

Nederland: de wet personenvervoer 2000
De organisatie van het openbaar vervoer stond ook in Nederland op de politieke agenda. Daarbij werkte de aangekondigde nieuwe regelgeving in de EU als katalysator. Uitgangspunt voor de nieuwe wet was de dubbeldoelstelling: het gebruik van het openbaar vervoer doen vergroten met vermindering van de omvang van de Rijksbijdrage. De Nota Mobiliteit geeft aan dat in Nederland een publiek belang aan openbaar vervoer wordt gegeven. In stedelijk gebied komt dit neer op de vermindering van congestie. Tevens is er de sociale rol om te voldoen aan de mobiliteitsbehoefte van groepen die niet over een auto beschikken.

De belangrijkste componenten van de wet zijn decentralisatie en marktwerking. In het treinsysteem wordt onderscheid gemaakt tussen kernnet en overige lijnen. Deze overige lijnen en het stad-en streekvervoer worden overgedragen aan regionale autoriteiten (12 provincies en 7 kaderwetgebieden). Een regionale autoriteit heeft in de nieuwe wet formeel het initiatief tot het organiseren van openbaar vervoer. Volgens een in de wet bepaald tijdschema dienen alle diensten aanbesteed te worden, het eerst in het streekvervoer en op de zijlijnen van het spoor, het laatst in de concessie met stedelijk railvervoer en het kernnet van de Spoorwegen.

Voorafgaand aan de introductie van marktwerking werden delen van de VSN-groep verkocht. Daarbij deden de buitenlandse bedrijven Arriva en Connex (nu Veolia) hun intrede op de Nederlandse markt; het resterende deel van de VSN-groep ging verder onder de naam Connexxion. Ook de gemeentelijke vervoerbedrijven kwamen stuk voor stuk in andere handen.

In 2004 vond een evaluatie van de wet Personenvervoer plaats. De voornaamste bevindingen waren:
- In het streekvervoer lag de invoering van marktwerking op schema. Er konden aanzienlijke kostenbesparingen worden genoteerd. Negatief was de zeer beperkte reizigersgroei en het feit dat er geen toetreders op de markt waren gekomen. De aanbestedingen betroffen vooral te grote kavels voor nieuwkomers.
- In het stadsvervoer liepen de ontwikkelingen achter op schema. De ontvlechting van de gemeentelijke diensten verliep traag en niet overal bestond draagvlak voor marktwerking. Daarbij werd erop gewezen dat in Europa uitzonderingsregels voor deze markten mochten gelden. Besloten werd het tijdschema van invoering van marktwerking in het stadsvervoer te vertragen.
- De aanbesteding van regionale spoorlijnen kwam pas in 2004 op gang. De nu gangbare vorm is om de regionale spoorlijnen samen aan te besteden met het onderliggend busnet. Dit versterkt de trend naar grotere concessies.

In de periode tussen 2000 en 2004 vonden bezuinigingen plaats op de Rijksbijdrage voor openbaar vervoer terwijl het aanbod van OV is min of meer in stand gebleven. Deze bezuinigingen zijn dus door de marktwerking opgevangen.

Vergelijking met buitenland
De bevindingen in Nederland zijn vergelijkbaar met die in andere landen van West-Europa. Aanbesteding levert grote kostenbesparingen op; een deel hiervan wordt weer ongedaan gemaakt door aanscherping van de kwaliteitseisen. Over het algemeen wordt er op het systeem bespaard maar wordt de besparing niet aangewend ter verbetering en uitbreiding van het openbaar vervoer. Daar waar marktwerking is ingevoerd beheersen grote concerns de markt. In de grote steden met stedelijke railsystemen loopt het proces tot marktwerking meestal achter bij de rest van de sector. Stockholm is een voorbeeld van een grote stad waar ook stedelijk railvervoer is aanbesteed. Reizigersgroei vindt bijna alleen maar plaats in steden waar in nieuwe systemen en uitbreiding van infrastructuur is geïnvesteerd. Frankrijk is hier een goed voorbeeld met innovatieve systemen; maar juist in Frankrijk was in de voorgaande periode het openbaar vervoer verwaarloosd.
Een eigen weg volgt Vlaanderen. Hier is openbaar vervoer goedkoop gemaakt (soms gratis) en het aanbod uitgebreid. Dit leidde tot een reizigersgroei bij een lage kostendekkingsgraad. Tegenstanders van deze aanpak stellen dat er weinig value voor money is en dat, zeker op het platteland, de invloed op de congestie gering is. Positief is het forensenvervoer naar Brussel meer met openbaar vervoer ging.

Hoe verder in Nederland
Europese regelgeving over marktwerking komt. Momenteel gaat de Nederlandse wetgeving verder dan de voorziene Europese regels. Voor streekvervoer en regionale lijnen ligt de zaak duidelijk: marktwerking is hier ongeveer volledig geïntroduceerd. Als geen verdere besparingen worden doorgevoerd zal het systeem grotendeels in stand blijven. Per saldo zal buiten de grote agglomeraties de rol van openbaar vervoer beperkt blijven.

Over stedelijk railvervoer en het kernnet wordt nog beslist. Volgens het huidige schema moet in Amsterdam per 2012 worden aanbesteed, in Den Haag en Rotterdam per ultimo 2016 en het kernnet van NSR in 2015. Het zijn vooral deze concessies waar de groei van het OV vandaan moet komen. De groei heeft al ingezet bij de NS. De trein heeft de 15 miljard reizigerskilometers gepasseerd en de ambitie is 20 miljard reizigerskilometers in 2020. Daarvoor is nodig dat de Rijksoverheid in knelpunten op het spoorwegnet investeert aangezien de volledige capaciteit nu al wordt gebruikt. Nieuwe collectieve contracten, zoals in Brussel worden toegepast, kunnen de Randstad een impuls geven.

Zo komen we tot een tweedeling van (mogelijk) groeiende systemen rond de grote steden en stagnerend gebruik elders. Bij de keuze voor marktwerking bij de stedelijke railsystemen (kernnet) is de mogelijkheid van het creëren van een echte markt belangrijk. Dit vraagt om verschillende aanbieders met gelijke kansen. Het loskoppelen van infrastructuur van de vervoerder en regulering voor de overname van railvoertuigen en werkplaats is hiervoor nodig. Oplossingen in het buitenland zijn: aanbesteding van management alleen, materieel in handen van de autoriteit, opsplitsen in deelnetten en leaseconstructies.

Conclusie
Marktwerking leidt tot aanzienlijke kostenreducties en is niet meer weg te denken uit het openbaar vervoer. De toekomst van het openbaar vervoer is onzeker wanneer autoriteiten weinig prioriteit geven aan collectief vervoer en hierop besparen. In en rond de grote steden zijn de kansen voor het openbaar vervoer beter. Juist hier worden kanttekeningen bij marktwerking gezet. Het is een uitdaging hier de voordelen van marktwerking te behalen. Aan de condities moet echter nog stevig worden gewerkt.

*Pieter Hilferink is Director of Research bij NEA Transportonderzoek en -opleiding