Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 28 07

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Balans van lasten en baten

De vinger op de zere plek

Door dr. H M Post en dr. N E.Stroeker*

"Ons idee is dat dit basisconcept bruikbaar kan zijn op meer terreinen waar de overheid met de burger te maken heeft, zoals volkshuisvesting en milieu. We zijn in gesprek met de coördinerende directies van BZK en Financiën om te onderzoeken of dit model ook gebruikt kan worden bij het verminderen van regeldruk bij burgers."

Rob Krug, directeur van het coördinatiepunt van het ministerie SZW is enthousiast over een nieuw ontwikkeld model om de lasten te meten waaraan burgers moeten voldoen wanneer ze uitkeringen krijgen of aan reïntegratie trajecten deelnemen.
"Algemeen uitgangspunt voor de vermindering van administratieve lasten is, dat het van de overheid niet fatsoenlijk is meer informatie te vragen dan nodig voor beleidsvorming en voor controle of mensen doen wat de overheid van hen vraagt. Bij het werken aan de verlichting van de administratieve lasten (= informatieverplichtingen) bleek dat het voor de burgers moeilijk is onderscheid te maken tussen administratieve lasten en de andere lasten die de overheid oplegt, namelijk de kosten die de burger maakt om te voldoen aan verplichtingen voortvloeiend uit de regelgeving van de overheid, de inhoudelijke verplichtingen of nalevingskosten. Waarom we wel naar de administratieve lasten en niet naar de inhoudelijke verplichtingen, die vaak als zwaarder ervaren worden, kijken, is voor hen onbegrijpelijk. Dit was voor ons reden te onderzoeken of het model van BZK om de administratieve lasten burgers te meten uitgebreid kon worden met de inhoudelijke component."

Het SZW Balansmodel
De kabinetten Balkenende II en III hebben een aanzienlijke impuls gegeven aan het terugdringen van de administratieve lasten, onder andere door in te zetten op een reductie van de administratieve lasten (= AL) burger met 25% eind 2007. Er werd gestart met de uitvoering van nulmetingen van administratieve lasten voor burgers per departement, en daarbij werd snel duidelijk dat deze gegevens niet alles zeggen.
Het doel van het nu ontwikkelde model is invulling geven aan een bredere benadering van lasten voor burgers in de sociale zekerheid, waarbij dit bredere lastenbegrip zowel administratieve lasten (= informatieverplichtingen), inhoudelijke verplichtingen als de door burgers 'ervaren' lasten en baten bevat. Het SZW Balansmodel is in eerste instantie ontwikkeld in het domein van de sociale zekerheid. Het verkeert op dit moment nog in een conceptuele fase en moet verder geoperationaliseerd worden. Na deze operationalisering kunnen er daadwerkelijk metingen gedaan worden van de ervaren balans tussen lasten en baten.

Figuur 1 SZW Balansmodel

Wat houdt het model in?
Het model bestaat uit drie hoofdelementen:
De objectieve lasten
De objectieve baten
De subjectieve beleving van de balans tussen lasten en baten.

Lasten
De informatieverplichtingen worden uitgedrukt in administratieve handelingen (tijd) en out-of-pocket kosten (geld). De inhoudelijke verplichtingen worden uitgedrukt in gedragshandelingen (tijd) en out-of-pocket kosten (geld).
Baten
De kwaliteit van dienstverlening wordt in het model gemeten aan de hand van zeven kwaliteitsaspecten, namelijk informatie, responsiviteit, bereikbaarheid, vriendelijkheid / contactpersoon, betrouwbaarheid, zorgvuldigheid en competentie. De opbrengst wordt uitgedrukt in de tijdigheid van de uitkering of het reïntegratietraject, de juistheid van de uitkering / reïntegratie en de duur van de uitkering / uitstroom (doorlooptijd).
Balans
Bij dit onderdeel wordt aan burgers gevraagd de vier onderdelen van de lasten en baten te beoordelen. Vervolgens wordt hen gevraagd naar een overall beoordeling van de ervaren lasten in relatie tot de ervaren baten.

Het is geen waardevrij model
Krug licht verder toe: "Terwijl de administratieve lasten gemeten werden bleek dat burgers op andere terreinen ontevreden waren. Wij willen niet alleen de objectieve meting, 'wat kost het in tijd en geld'? Wij willen ook weten wat dan precies de ontevredenheid opwekt. Bovendien heeft het nieuwe coalitieakkoord prominent de kwaliteit van dienstverlening weer naar voren geschoven. Natuurlijk zijn er al allerlei instituten die deze kwaliteit meten en die de tevredenheid van de burgers op verschillende terreinen met elkaar in verband brengen. Maar tot nu toe bekeken we de componenten los van elkaar. Het in één kader zetten van de componenten is nieuw. Het is wel een worsteling om het goed te krijgen. Zo is de tevredenheid van de burger over dienstverlening subjectief. Maar als de beleidsterreinen doorgemeten worden met dit model krijg je zeker aanwijzingen waar problemen en knelpunten zitten. Hierop kan dan speciaal gefocust worden. Het is geen waardevrij model. Wanneer we het hebben over het kwadrant 'opbrengsten' dan hebben we de elementen gekozen die wij als overheid belangrijk vinden: de juiste uitkering, de juiste duur en hoogte. Het gaat erom dat mensen zo snel en efficiënt mogelijk aan werk geholpen worden. Met mensen die ontevreden zijn omdat ze 'zo snel weer moeten werken', hebben we geen medelijden. Het doel is tevredenheid van burgers binnen de doelstellingen van de regelgeving."

Lastiger dan gedacht
"Het is echter lastiger dan we dachten", vervolgt Krug. "In de volgende fase willen we het concept verder uitwerken op het gebied van de sociale zekerheid en dan toespitsen op de werkloosheidswet. Op dit moment zijn we samen het UWV bezig de werknemersverzekeringen te dereguleren. Met dit model willen we de WW doormeten, een soort nulmeting, en na de deregulering willen we opnieuw meten. Hetzelfde willen we in een later stadium met de arbeidsongeschiktheidregelingen. Mocht blijken dat men na de deregulering minder tevreden is, dan kunnen we met de elementen van het model bepalen op welke plek de pijn zit.
Het doorontwikkelen van het model voor de werkloosheidswet neemt nog een aantal maanden in beslag. Na de implementatie van deregulering en een nieuwe meting zijn we een tijd verder. Sommige mensen van het UWV die in het dereguleringsmodel meedraaiden, vinden dit project zo leuk dat ze zich spontaan hebben aangemeld voor de begeleidingscommissie van het vervolgonderzoek."

Waakhond tegen overbodige regels
Het bereiken van de doelen die de regering zichzelf gesteld heeft op het terrein van de administratieve lastenreductie wordt nauwlettend in de gaten gehouden door het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal).
Peter Bont, belast met de dagelijkse leiding van het secretariaat van Actal en Kees Jonkheer, medewerker van Actal geven desgevraagd hun mening over het balansmodel van SZW. "Het nieuwe coalitieakkoord wil doorgaan met het verminderen van de regeldruk bij bedrijven. De ministeries van Financiën en Economische Zaken zetten een nieuw programma regeldruk in elkaar. Wij hebben het SZW balansmodel bekeken vanuit de invalshoek, kun je het voor andere departementen gebruiken en kun je het verbreden naar bedrijven?
De situatie nu is anders dan 4 jaar geleden. Tijdens Kok I is in 1994 besloten een administratieve lastenverlichting van 10 procent na te streven. In 1998 dacht men dat gehaald te hebben en werd de motie Remkes om er 25 procent van te maken, aangenomen. De 10 procent reductie bleek achteraf niet gehaald, omdat er op andere terreinen lasten bijgekomen waren. De feitelijke reductie was nul. De Commissie Slechte deed een aantal aanbevelingen voor beter beleid en één daarvan was de oprichting van een waakhond, Actal. Er werd in die tijd nog niet gemeten en men had geen totaalbeeld van de administratieve lasten laat staan van de reductie daarvan. Pas bij Balkenende II toen Zalm de administratieve lasten naar zich toetrok is er beweging in gekomen."

Administratieve lasten vallen in het niet bij nalevingskosten
"Twee jaar geleden bleek dat ondanks grote vermindering van de administratieve lasten lang niet ieder bedrijf hiervan iets merkte. Oorzaken zijn:
Bedrijven merken lasten die erbij komen sterker dan lasten die eraf gaan.
Er zijn grote stelselwijzingen geweest waaraan eenmalige lasten gekoppeld waren die tevoren niet in beeld waren gebracht.
De administratie wordt door veel bedrijven uitbesteed en wanneer het bedrijf waaraan dit is uitbesteed niet doorgeeft minder tijd kwijt te zijn, merkt een bedrijf niets van lastenreductie.
Maar de belangrijkste reden is dat de administratieve lasten vaak in het niet vallen bij de nalevingskosten. Wanneer machines afgekeurd zijn en vervangen moeten worden praat je over miljoenen euro's. Dit zijn nalevingskosten die nu niet gemeten worden. Op dit moment wordt er gekeken naar een aanpak die meer werkbaar is voor bedrijven. De praktijk voor regelgeving voor bedrijven moet op deze aspecten doorgelicht worden."

Een sympathiek idee
"Probleem is dat dit model niet duidelijk maakt of je überhaupt relaties tussen kwadranten kunt leggen wanneer je het onderdeel rechts op een totaal andere manier waardeert dan het onderdeel links. Er zijn zeer verschillende verbanden tussen de hokjes. Wanneer je een goede baan hebt gekregen beklaag je je niet meer over tijdbelasting. Maar misschien had het desondanks toch twee maal zo snel afgehandeld kunnen worden. Als je geen geschikte baan hebt gekregen kun je je beklagen over de dienstverlening terwijl er misschien uiterst efficiënt gehandeld is. De waardering van actie en haar opbrengst is uitermate subjectief. Alle hokjes interfereren met elkaar. Het is contextueel meten: je probeert dat wat je erin stopt in context te brengen met dat wat je eruit krijgt. Het is ex ante en ex post, lasten en baten, een sympathiek idee. Het kan en moet leiden tot concrete verbeteringen, maar er zal nog veel denkwerk verzet moeten worden voordat het operabel is. Vragen zijn, hoe kun je een balans bereiken, en voor wie moet de balans er zijn, voor de burger, of voor het ministerie, hoe breed is het toepasbaar en wat willen we er mee? Is het een diagnose- of een interventiemodel? Toch hebben we deze manier van evalueren, het koppelen van informatie, naleving en service, toegejuicht
Op dit ogenblik zijn de departementen bezig fundamenteler te kijken naar wet- en regelgeving. Bedrijven geven aan dat er op het gebied van administratieve lasten wel veel is gekapt, maar dat het voor een groot deel dor hout is. Het moet een stap verder gaan. Hoe je het wendt of keert, je komt uit bij een balansachtig model. Lasten en baten moeten op een goede manier afgewogen kunnen worden. Wat er in de vorige kabinetten gebeurd is met lastenverlichting is altijd met behoud van doel en wetgeving geweest. Dat wil zeggen dat zaken efficiënter en effectiever geregeld worden maar dat het kabinet nog steeds kan doen wat het wil. Op het moment dat je aan het doel van wetgeving wilt gaan tornen, wanneer er beslissingen genomen moeten worden over zaken waar het doel van wetgeving en hetgeen je daarmee wilt bereiken in het gedrang komen, wanneer de vraag is, weegt het een tegen het ander op, dan moet je in dit soort modellen gaan denken."

Decentrale overheden
Bont en Jonkheer wijzen verder nog op de doelstelling voor decentrale overheden "Decentrale overheden moeten de lasten voor burgers en bedrijven met 25 procent reduceren. Tot nu toe zijn ze hiermee nauwelijks begonnen want het was voor hen geen formele doelstelling. In bestuursakkoorden moet hiervoor nog veel worden geregeld. Denk daarom ook aan de interbestuurlijke lasten. Je wilt niet weten wat gemeenten moeten verantwoorden naar het Rijk en wat er binnen het Rijk aan papier geschoven wordt.
We zijn erg benieuwd naar een aantal concreet ingevulde voorbeelden van het SZW Balansmodel. De analyse daarvan zal het proces van vervolmaking een stuk verder helpen. Het is goed dat SZW op deze manier grondig is gaan nadenken hoe je lastenverlichting op een structurele manier kunt aanpakken. De uiteindelijke toets is de praktijk."

*Hedda Maria Post is redacteur van Basis, Natasha Stroeker is senior-onderzoeker bij IOO (Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven)

Rapport:
SZW Balansmodel: Lasten en baten voor de burger in de sociale zekerheid, Research voor Beleid/IOO, februari 2007

Projectinformatie en rapport