Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Over de kwaliteit van het overheidsbeleid

Zes praktijkvoorbeelden

Door Prof. Dr. P. H.M van Hoesel*

Overheidsbeleid is voor iedereen. Nu is niet iedereen met dezelfde maatregelen tevreden te stellen. Maar wellicht zijn er meer mensen tevreden wanneer enkele valkuilen bij het ontwerpen en implementeren van beleid vermeden werden.

Goed overheidsbeleid is niet gemakkelijk te realiseren. Je hebt er nogal wat voor nodig: een juist inzicht in de maatschappelijke problemen, heldere beleidsdoelstellingen, daarbij passende beleidsmaatregelen, een adequate implementatie en een volhardende uitvoering van het beleid. Dat is snel opgeschreven, maar bepaald niet snel te verwezenlijken.
Goed overheidsbeleid is een stuk lastiger dan bijvoorbeeld goed ondernemingsbeleid, omdat de complexiteit van de problemen beduidend groter is en er rekening moet worden gehouden met een forse diversiteit aan stakeholders.

Als je succesvol beleid vergelijkt met niet succesvol beleid dan zijn er twee fasen in het beleidsproces die vooral aandacht verdienen. Dit constateer ik op grond van werkstukken van avondstudenten in de bestuurskunde, die overdag werken bij een beleidsinstantie.
Dat is ten eerste de fase van het ontwerpen of aanpassen van beleidsmaatregelen en ten tweede de fase van implementatie van nieuw of aangepast beleid. In die fasen is de kans het grootst dat het niet goed gaat. Andersom gezegd, als het in die fasen goed gaat, is de kans op succes groot. Daarmee is overigens niet gezegd dat er in de andere fasen niets mis kan gaan, maar wel dat vooral in die twee genoemde fasen veel aanwijsbare fouten worden gemaakt.
De belangrijkste fout die in de ontwerpfase wordt gemaakt is het hanteren van een verkeerde beleidstheorie. Je bedenkt dan een maatregel waarvan niet kan worden aangetoond dat de maatregel ook werkt of zelfs, waarvan bij voorbaat kan worden aangetoond dat de maatregel niet werkt. Daarbij zien we nogal eens, dat een maatregel wordt gebaseerd op een inadequate probleemanalyse.
De belangrijkste fout die bij de implementatie wordt gemaakt is een inadequate introductie van het beleid, zowel bij de doelgroep waar het beleid op gericht is als bij de betreffende uitvoeringsorganisaties, waardoor de uitvoering van het beleid niet tot stand komt zoals bedoeld was.

Ik geef hieronder een zestal betrekkelijk willekeurig gekozen voorbeelden die een en ander kunnen illustreren, waarbij ik per voorbeeld een richting aangeef waarin volgens mij verbeteringen kunnen worden gevonden.

Bemiddeling van langdurig werklozen
Financiële prikkels voor langdurig werklozen om een baan te vinden berusten op de veronderstelling, dat hun motivatie om werk te zoeken een oppepper nodig heeft.
Dat hun motivatie na verloop van tijd laag is geworden, klopt inderdaad. Maar er zijn andere dingen nodig om hen weer te motiveren, zoals helpen overwinnen van hun angst bij het opnieuw betreden van de arbeidsmarkt, leggen van relevante contacten met werkgevers en een deskundige begeleiding van begin tot eind van het zoektraject. Financiële prikkels pakken het eigenlijke probleem niet aan, namelijk dat langdurig werklozen geïsoleerd zijn geraakt van de arbeidsmarkt. Sterke financiële prikkels doen dat in wezen ook niet, maar bij een sterke prikkel in de vorm van een forse inkomensachteruitgang wordt de langdurig werkloze min of meer gedwongen om (opnieuw) op zoek te gaan naar de arbeidsmarkt en naar de nodige hulp om de arbeidsmarkt weer te kunnen betreden.
Als arbeidsbemiddelaars effectieve hulp kunnen bieden, zijn financiële prikkels ofwel overbodig of slechts van marginale betekenis. De aandacht zou wat mij betreft dan ook veel meer moeten worden gericht op effectieve hulp. Er zijn allerlei arbeidsmarktprojecten aan te wijzen waar dit ook is gelukt en daar kan een voorbeeld aan worden genomen. Dat gebeurt echter niet in alle gevallen, waardoor de arbeidsbemiddeling nog niet optimaal wordt uitgevoerd.
Een volgens mij zeer effectieve een aanpak zou zijn om per regio alle werklozen thuis te bezoeken en tegelijkertijd alle actuele en potentiële banen te inventariseren, maar dat kan ik niet hard aantonen omdat een dergelijk type projecten nog niet in praktijk is gebracht.

Innovatiesubsidies
Subsidieregelingen voor ondernemers om te innoveren lijken onder meer te berusten op de veronderstelling, dat ondernemers de hand op hun knip willen houden en dat de ondernemer moet worden verleid om te gaan investeren.
Deze veronderstelling houdt echter geen stand. Als een ondernemer een goed idee heeft wil hij dat graag verwezenlijken en is het inzetten van eigen geld de minste van alle belemmeringen die hij dient te overwinnen. Als hij geen goed idee heeft, zal hij het geld op zak houden en dat is maar beter ook. Aangezien het eigen geld van ondernemers in de meeste gevallen toereikend is, doet subsidie er voor de meeste ondernemers niet toe, zeker niet als de aanvraagprocedures ingewikkeld lijken. Verder blijkt, dat verreweg de meeste ondernemers al een investeringsbeslissing hebben genomen, voordat een subsidie wordt aangevraagd.
De subsidieregelingen berusten daarnaast op de veronderstelling, dat in sommige gevallen de investering de draagkracht van de onderneming te boven gaat en dat financiers in zulke gevallen uiterst terughoudend zijn. De veronderstelling dat financiers uiterst terughoudend zijn bij investeringen boven de draagkracht van de onderneming klopt wel in het geval van bancaire leningen, maar klopt niet waar het de kapitaalmarkt betreft. Als de ondernemer met een goed idee komt, kan hij er kapitaalverschaffers voor vinden, mits hij zich openstelt voor de eisen die dan aan hem gesteld worden. Alleen, dat laatste is lang niet altijd het geval, en daarin is het eigenlijke probleem gelegen. Ondernemers zijn namelijk beducht voor het inleveren van zeggenschap. Dit eigenlijke probleem kan met een subsidieregeling in bepaalde gevallen wel worden ondervangen (waarbij mij niet duidelijk is of dat ook het oorspronkelijke doel is van de regeling), maar in andere gevallen moet er nog steeds een beroep worden gedaan op de kapitaalmarkt en dan blijft het probleem dat kapitaalverschaffers bepaalde eisen stellen.
Subsidieregelingen berusten voorts op de veronderstelling, dat ondernemers niet gemakkelijk de weg vinden naar kennisinstellingen en dat subsidies hen helpen die weg te vinden. Deze veronderstelling klopt en op dit punt zijn de regelingen dan ook heilzaam omdat ze inderdaad de weg wijzen naar kennisinstellingen. Alleen wordt hiermee slechts een klein percentage ondernemers bereikt, onder meer omdat ondernemers het beeld hebben dat de procedures ingewikkeld zijn.
Het beleid zou kunnen worden verbeterd door het aantal regelingen te reduceren, door de procedures eenvoudig te maken en door ondernemers actief te benaderen, bijvoorbeeld via een quick scan van hun mogelijkheden.

Verkeersremmende maatregelen
Verkeersremmende maatregelen die bedoeld zijn om sluipverkeer tegen te gaan berusten op de veronderstelling dat automobilisten ontmoedigd zullen worden van sluiproutes gebruik te maken. Die veronderstelling klopt alleen bij zware maatregelen. Bij lichtere maatregelen is er nauwelijks enig effect waar te nemen.
Verkeersremmende maatregelen die zijn gericht op het verlagen van de snelheid helpen alleen wanneer ze tamelijk fors zijn, bijvoorbeeld in de vorm van veel scherpe drempels of van een automatische snelheidscontrole. Maar wanneer er een bus in de straat moet kunnen blijven rijden worden de fysieke belemmerende maatregelen zodanig uitgevoerd dat ze voor auto's maar weinig effect sorteren. Wanneer er een snelheidsgebod wordt ingevoerd zonder automatische snelheidscontrole, maakt dat weinig indruk op de meeste automobilisten, vooral niet op de frequente passanten.
Voorts berusten verkeersremmende maatregelen op de veronderstelling dat bewoners blij zijn met de maatregelen. Dat blijkt echter bijna nooit het geval, want bewoners hebben de meeste last van de maatregelen, niet alleen waar het de belemmering op de doorstroming betreft, maar ook waar het gaat om vervelende neveneffecten zoals trillingen in huis.
Op zware maatregelen zitten bewoners niet te wachten, zelfs niet als het gaat om sluipverkeer. Bedrijven die aan de betreffende wegen gevestigd zijn, willen om economische redenen zelfs geen enkele maatregel die de bereikbaarheid van hun bedrijf negatief beïnvloedt.
Als bewoners tegen zware maatregelen zijn, heeft het nauwelijks zin om in plaats daarvan lichte maatregelen te treffen. Ik zou bewoners altijd voor een keuze stellen tussen effectieve maatregelen of helemaal niets.

Voorlichting over riskant gedrag
Voorlichting over ernstige gevolgen van riskant gedrag, zoals roken, druggebruik of het afsteken van illegaal vuurwerk, berust op de veronderstelling dat harde boodschappen over de gevolgen van het riskante gedrag mensen zullen afschrikken.
Zonder nadere maatregelen komt de gewenste gedragsverandering echter niet tot stand. De gepercipieerde voordelen van het riskante gedrag lijken al gauw meer waard dan de gepercipieerde nadelen. Bij roken en druggebruik telt daarbij mee, dat de nadelen pas na langere tijd merkbaar zijn en bij illegaal vuurwerk telt mee, dat ongelukken tamelijk zeldzaam zijn.
Er zijn dus krachtiger maatregelen nodig om het ongewenste gedrag te kunnen terugdringen, zoals een rookverbod in bedrijven of een rookverbod in de horeca, het aan banden leggen van distributie van softdrugs, of misschien juist legalisering van softdrugs waardoor het minder avontuurlijk wordt, het toestaan van legaal vuurwerk dat qua beleving niet onderdoet voor illegaal vuurwerk.
Dit soort krachtige maatregelen maakt de gegeven voorlichting tevens een stuk geloofwaardiger, waardoor de voorlichting veel meer effect kan sorteren. Voorlichting over ernstige gevolgen en het tegelijkertijd toestaan van dit slechte gedrag komt bepaald ongeloofwaardig over.

Competentiegericht leren
Competentiegericht leren lijkt uit te gaan van de veronderstelling dat leerlingen in staat zijn om via zelfwerkzaamheid tot een hoger niveau van kennis en vaardigheden te komen. Die veronderstelling is niet onjuist maar wel onvolledig, want zonder gerichte hulp van leerkrachten wordt dat hogere niveau in onvoldoende mate bereikt. En als die hulp onvoldoende wordt geboden, levert dit zodanige frustraties op bij leerlingen dat er van competentiegericht leren weinig meer terechtkomt.
Ik vermoed, dat competentiegericht leren zelfs grotere inspanningen van leerkrachten vergt dan het klassieke onderwijs. Als die inspanningen door hen kunnen worden geleverd, zal de kwaliteit van de gediplomeerden hoger worden dan voorheen. Als dat niet het geval is, zal het resultaat juist slechter zijn. Als deze vermoedens kloppen, heeft doorgaan met competentiegericht leren alleen zin als de overheid meer geld in het onderwijs wil stoppen. Bovendien moeten scholen voldoende tijd krijgen om zich aan te passen aan de eisen die dit type onderwijs aan scholen en leerkrachten stelt.

Positie van zelfstandigen
De overheid hanteert op de arbeidsmarkt de volgende wettelijke tweedeling: je bent werknemer of je bent ondernemer. De zogenoemde zelfstandigen zonder personeel worden wettelijk gezien als ondernemers, dus moeten zij zich dienovereenkomstig gedragen, anders worden zij geacht een dienstverband te hebben met hun opdrachtgever. Dat laatste is overigens noch de wens van de opdrachtgever noch van de zelfstandige.
Het zou beter bij de werkelijkheid aansluiten, als de overheid van een driedeling uit zou gaan: werknemers, zelfstandigen (zonder personeel) en ondernemers (met personeel). De veronderstelling dat zelfstandigheid moet worden gezien als de startfase van een onderneming, klopt in een groot aantal gevallen niet. Veel zelfstandigen hebben geen groeiambitie en willen alleen in vrijheid kunnen beslissen over het werk dat ze aanpakken.
Een belangrijke eis van de overheid is bijvoorbeeld, dat een ondernemer voor meerdere opdrachtgevers werkt. Deze eis werpt voor potentiële zelfstandigen een belemmering op. Een aspirant zelfstandige weet in veel gevallen nog niet zeker weet of er op afzienbare termijn andere opdrachtgevers komen. Wie op de consumentenmarkt aan de slag gaat heeft al gauw meerdere klanten, maar wie bijvoorbeeld als zelfstandig projectmanager aan de slag gaat begint misschien wel met een project dat een jaar duurt. Het zou dan ook zinvol zijn deze eis te verzachten.
Er zijn nog diverse andere wettelijke regels die onvoldoende rekening houden met de bijzondere positie van zelfstandigen.

Het gaat mij in dit essay niet om de hier genoemde voorbeelden, want op alle beleidsgebieden zijn allerlei voorbeelden te vinden. Voor de genoemde voorbeelden geldt bovendien dat er beslist ook de nodige positieve dingen over te vertellen zijn. Het gaat er mij wel om te waarschuwen voor de valkuilen van een (deels) niet kloppende beleidstheorie en/of beleidsuitvoering.
Immers, als de beleidstheorie niet opgaat dan wel de uitvoering niet deugt, mag je ook niet verwachten dat het beleid wezenlijk bijdraagt aan het reduceren van het maatschappelijke probleem. Dan resteert hoogstens de symbolische waarde van een beleidsmaatregel, in die zin dat de overheid aandacht heeft voor het betreffende probleem: maar daar blijft het dan ook bij.

Het is voor de overheid in dit verband van belang meer aandacht te besteden aan ex ante evaluatie. Daarmee immers kan verkeerd beleid in hoge mate worden voorkomen en wordt de kans op succesvol beleid een stuk groter. Er bestaan uiteenlopende soorten ex ante evaluatie die kunnen worden ingezet, zoals experimenten, simulatie, haalbaarheidsonderzoek, analyse van de beleidstheorie, kosten/baten analyse, regionale en internationale vergelijking. De investeringen in dergelijke ex ante evaluaties vallen in het niet bij de faalkosten van verkeerd beleid. Merkwaardig genoeg is het afleggen van rekenschap achteraf bij de overheid wel verplicht, maar eenzelfde soort rekenschap vooraf niet. Wat overigens niet wegneemt, dat er in de loop van de tijd bij beleidsmakers gelukkig meer aandacht is gekomen voor ex ante evaluatie.

Bij het toepassen van ex ante evaluatie is het van belang een algemeen toepasbare set criteria voor goed beleid bij de hand te hebben. Ik besluit dit essay dan ook met een korte beschrijving van vijf kwaliteitscriteria die van wezenlijk belang zijn voor de kwaliteit van beleidsmaatregelen. Ze zijn niet verrassend, en dat is maar goed ook, maar het kan geen kwaad ze nog eens op een rijtje te zetten.

Doeltreffendheid
Een beleidsmaatregel moet merkbaar bijdragen aan de doelen die de overheid op het betreffende gebied wenst te bereiken. Dat spreekt voor zich, maar juist op dit punt gaat het nogal eens fout, zoals in bovenstaande voorbeelden naar voren komt.
Hierbij gaat het niet alleen over de prestaties van uitvoeringsorganisaties (output), maar ook en vooral over de effecten van die prestaties bij de doelgroep of in de samenleving als geheel (outcome).

Doelmatigheid
Een beleidsmaatregel mag geen onnodige kosten veroorzaken en de kosten moeten in redelijke verhouding staan met de baten. Ook dit spreekt voor zich, maar hier zitten nogal wat haken en ogen aan, die niet altijd goed worden bekeken. Het gaat namelijk niet alleen om de directe uitvoeringskosten bij de overheid, maar ook om handhavingskosten, om uitvoeringskosten voor burgers en bedrijven, en om mogelijke schadelijke neveneffecten van de maatregel op andere gebieden.

Rechtvaardigheid
Een beleidsmaatregel moet de beoogde doelgroep in hoge mate kunnen bereiken, d.w.z. het beleid moet goed toegankelijk zijn voor de doelgroep, het moet kunnen worden afgedwongen als dat nodig is, en oneigenlijk gebruik of ontduiking moet zoveel mogelijk worden vermeden. Dit is geen makkelijk criterium, want het vergt een slim bedachte aanpak en een hoge kwaliteit van uitvoering.

Consistentie
Een beleidsmaatregel moet kloppen met eerder genomen beleidsmaatregelen op hetzelfde gebied en met relevante beleidsmaatregelen op andere gebieden of van andere overheden. Dat wil zeggen, beleidsmaatregelen moeten niet met elkaar in strijd zijn, en burgers en bedrijven moeten erop kunnen vertrouwen dat er sprake is van continuïteit in het beleid.
De samenhang met andere beleidsgebieden is niet makkelijk te realiseren, omdat er nu eenmaal heel veel beleid is. Daarbij moet zeker ook het Europese beleid worden genoemd.
Als een beleidsmaatregel haaks staat op voorgaand beleid -dat kan soms nodig zijn- dan moet dat niet alleen goed worden uitgelegd maar is ook een overgangsperiode nodig om het vertrouwen bij burgers en bedrijven in de overheid niet te ondermijnen.

Eenvoud
Een beleidsmaatregel moet eenvoudig zijn: een heldere doelstelling, transparante regels, korte procedures, geen onnodige details, zo min mogelijk uitzonderingen. Dit criterium ligt misschien niet zo voor de hand, maar het is een belangrijke voorwaardelijk criterium om aan de andere criteria te kunnen voldoen. Complex beleid zorgt namelijk voor hoge uitvoeringskosten, het is minder toegankelijk, misbruik is makkelijker, het is lastig te handhaven, het komt eerder in aanvaring met ander beleid, en het is moeilijk uit te voeren waardoor er minder effect wordt bereikt.

Als gezegd, goed overheidsbeleid is niet gemakkelijk te realiseren, maar onmogelijk is het zeker niet. Ik ben ervan overtuigd dat het rendement van de overheid een stuk beter kan worden door systematisch ex ante evaluaties uit te voeren aan de hand van bovengenoemde kwaliteitscriteria.

*Peter van Hoesel is directieraadvoorzitter van Panteia