Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 28 07

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

WMO: Sturen of stuurloos?

door drs. Z.B.E. Berdowski en drs. J.A. van Dijken*

De gemeenten sturen een brandbrief naar de staatssecretaris omdat ze voorzien dat de werkelijke kosten van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) twee keer zo hoog zijn als verwacht en dat de kwaliteit van zorgverlening in gevaar komt. Medewerkers van thuiszorgorganisaties gaan de straat op omdat zij dreigen hun baan te verliezen. Het lijkt alsof de wet met al zijn complicaties stuurloos ingevoerd wordt en dat gemeenten niet in staat zijn om aan hun nieuwe verantwoordelijkheid een goede invulling te geven. Is dat ook zo?

Wat is het probleem?

Wanneer de Wmo niet was ingevoerd en het huidige beleid wordt voortgezet dan stijgen de publieke bijdragen aan de thuiszorg de komende tien jaar met 13%. Deze stijgende publieke bijdragen zullen vooral opgebracht moeten worden door personen tussen 20 en 65 jaar. Deze groep wordt de komende tien jaar niet groter en zal daarom elk jaar 1% meer moeten gaan betalen om de kosten van de thuiszorg op te kunnen brengen (figuur). De Wmo maakt het mogelijk om nieuwe keuzes te maken die de zorg betaalbaar houden en de kwaliteit op peil houden. Wat moeten de gemeenten hiervoor doen en weten?

Figuur: Prognose van het aantal personen van 20-65 jaar en de publieke kosten van thuiszorg bij ongewijzigd beleid; index 2005 = 100

Bron: CBS, Statline (personen), VWS (kosten)

Met de WMO naar oplossingen zoeken

De Wmo is een bundeling van een aantal voorheen gescheiden wetten en regelingen. Hiermee kunnen de gemeenten de verwachte gevolgen van de toenemende vergrijzing aanpakken. Door de huishoudelijke hulp uit de AWBZ te lichten, ontstaat de mogelijkheid de beperkt beschikbare middelen slimmer in te zetten. Gemeenten moeten zoeken naar manieren om:

- via een vergroting van de samenhang (tussen bijvoorbeeld wonen, onderwijs, veiligheid en zorg) de schaarse middelen beter te benutten;

- een slimme mix tussen individuele en collectieve voorzieningen te ontdekken;

- de inzet van vrijwilligers en mantelzorg te koesteren en ondersteunen.

Sommige gemeenten laten zien dat het mogelijk is om met een slimme mix van voorzieningen méér zorg te bieden met minder personeel (zie voorbeeld in kader). Bij vele andere gemeenten zien wij dat nog niet. Zij houden vast aan oude concepten, hanteren onrealistische uitgangspunten en gaan er van uit dat meer geld beschikbaar komt voor de Wmo.

Wat is nodig om de oplossingen te ontdekken?

Het zoekproces naar een optimale vormgeving van de maatschappelijke ondersteuning kan niet van de ene op de andere dag gerealiseerd worden. Er is tijd nodig om kennis en inzicht te verwerven over de doelgroepen, over het beschikbare budget en de werking van maatregelen. Op korte termijn zullen gemeenten veel moeten leren.

Om afgewogen besluiten te kunnen nemen over de meest optimale voorzieningenmix in de Wmo is het nodig dat de gemeente inzicht krijgt in de volgende indicatoren.

• De ontwikkeling van de potentiële vraag: welke demografische kenmerken zijn goede onafhankelijke vraagvoorspellers voor de behoefte aan maatschappelijke ondersteuning in de gemeente.
• Het beleid rond de toegankelijkheid van de voorzieningen: is het gemakkelijk of juist moeilijk om toegang te krijgen, is de informatie aan burgers helder en eenduidig, kunnen burgers hun wensen, eisen en klachten deponeren.
• De ontwikkeling van de feitelijke vraag: wat zijn de kenmerken van de huidige gebruikers van voorzieningen.
• Het gemeentelijke voorzieningenbeleid: is er een verordening met een SMART-definitie van de begrippen toegang, indicatiestelling, en compensatiebeginsel? Welke collectieve voorzieningen wil de gemeente subsidiëren en is SMART gedefinieerd wat de gemeente daarmee wil bereiken?
• Het eigen bijdragebeleid: welke gebruikers betalen mee en hoeveel dan.
• Het beleid rond het persoonsgebonden budget: welke samenhang is er met de individuele en collectieve voorzieningen.
• De ontwikkeling van het aanbod: wat is kenmerkend van de structuur van de voorzieningen in de gemeente (algemene voorzieningen, individuele voorzieningen, concurrentie, de aanwezigheid van voldoende aanbieders).
• Welk inkoopbeleid is er, op welke manier zijn prijsafspraken gemaakt en hoe lang legt de gemeente zich vast.
• Wat zijn de uitvoeringskosten bij verschillende voorzieningenmixen.

Inzicht in bovenstaande indicatoren is van belang om adequaat beleid te kunnen maken en te sturen. Dit inzicht is momenteel vaak nog niet aanwezig. Verschillende gemeenten werken aan een monitor of zoeken deelproblemen uit, maar de resultaten daarvan zijn nog niet voorhanden. De meeste gemeenten moeten beleid maken, terwijl er geen kennis is over het bestaande voorzieningenniveau, de feitelijk ingezette middelen, de kosten van de voorzieningen, de doelgroepen, de toekomstige vraag et cetera. Hoe kan de gemeente nu een verstandige beslissing nemen wanneer essentiële informatie over de omvang, werking en kosten van het te nemen besluit ontbreekt?

Beperk het probleemveld

De meeste gemeenten weten nog te weinig over het terrein van het Wmo-beleid omdat een aantal beleidstaken nieuw is, het totale veld erg complex is en het beleidsterrein nog volop in ontwikkeling is. Wanneer er veel tegelijk moet gebeuren, kunnen er dingen mis gaan. Gemeenten kunnen de complexiteit van de nieuwe uitdaging beperken door te starten met een focus op één belangrijk uitgangspunt. Dit uitgangspunt kan de centrale doelstelling uit de gemeentelijke visie zijn of de landelijke doelen die zijn opgelegd. Die centrale focus fungeert als kapstok voor alle informatie en besluitvorming over de Wmo.

Focus op de landelijke doelen van de WMO

Laten we aannemen dat een aantal gemeenten ervoor kiest de focus van het beleid te laten leiden door de landelijke doelstellingen van de Wmo. Deze gemeenten streven er naar om van al deze doelen inzichtelijk te krijgen:

• wat zij precies willen bereiken binnen de landelijke kaders,
• welke beleidsmiddelen zij daarvoor in gaan zetten,
• welk budget zij daarvoor over hebben,
• welke doelgroep de gemeente op het oog heeft, en
• welke mogelijkheden er zijn voor de raad om tussentijds bij te sturen.

Uit de aanbestedingkalender is af te leiden dat de afgelopen maanden zeker zestig gemeenten een verordening individuele voorzieningen heeft aangenomen en op grond daarvan een openbare aanbesteding voor de huishoudelijke hulp in 2007 is gestart. Welke betekenis hebben deze beleidshandelingen nu binnen het totaal van het Wmo-beleid?

Gebruik duidelijk sturingsmodel

Om het relatieve belang van de verordening individuele voorzieningen en de daaraan gekoppelde aanbesteding huishoudelijke hulp voor het totale beleid waar te nemen, kan het volgende sturingsmodel gebruikt worden. Bij elk voorgenomen Wmo-besluit wordt de plaats van het besluit in het totaal van het gemeentelijke Wmo-beleid duidelijk gemaakt. Het totaal van het beschikbare budget, de in te zetten middelen, de nagestreefde doelen en de aanwezige doelgroepen is gesteld op 100%. Voor het voorgenomen besluit over de individuele voorzieningen en de aanbesteding huishoudelijke zorg zijn in de beleidsvoorbereiding de getallen ingevuld (grijze vlakken). In het voorbeeld is in de beleidsvoorbereiding niet nagedacht over de mogelijkheden om bij te sturen (aanpassen bijdrageregeling, herstructureren voorzieningenaanbod, kostendaling door schaalvergroting, heroverwegen compensatiebeginsel, extra begrotingsmiddelen e.d.).

Met het sturingsmodel is te zien dat gemeenten met de verordening en de aanbestedingen huishoudelijke zorg bijna de helft van hun beschikbare middelen hebben vastgezet. Sommige gemeenten zijn een meerjarencontract aangegaan met zorginstellingen. Deze gemeenten hebben de komende jaren weinig mogelijkheden tot bijsturen. In een nieuw en sterk veranderend veld is dat suboptimaal.

Op basis van de gereserveerde middelen en de verordeningen is in het sturingsmodel geraamd dat de gemeenten ongeveer 11% van hun beoogde doelgroepen met de verordening zullen bereiken. Dit percentage zal drastisch toenemen als de informatie en adviescentra van de gemeenten (PV3) vruchten gaan afwerpen.

De informatie over doelgroep en het budget dat wordt uitgetrokken in het sturingsmodel maakt in één oogopslag duidelijk dat met het besluit over de verordening en de daaraan gekoppelde huishoudelijke hulp veel geld wordt vastgelegd voor relatief weinig mensen. Wanneer de doelgroep niet goed is geraamd of als gevolg van een verbeterde informatievoorziening sneller toeneemt dan verwacht, komt de gemeente al zeer snel in de problemen. De Raad kan er bij de besluitvorming op aandringen dat daarom beter nagedacht moet worden over de mogelijkheden bij te sturen.

Conclusie

De gemeenten moeten bewust sturen bij de invoering van de Wmo. Nog maar enkele gemeenten doen dat in voldoende mate. Te veel worden oude voorzieningen één-op-één overgenomen in de Wmo, streeft men nog niet naar nieuwe samenhangen, en kiezen de gemeenten als uitgangspunt dat additionele middelen beschikbaar komen of uitgetrokken zullen worden binnen de gemeentebegroting. De gemeenten kunnen ook bewust sturen als met het sturingsmodel bij elk voorgenomen besluit systematisch wordt aangeven aan welke landelijke doelen het besluit bijdraagt, welke middelen, doelen en doelgroepen ingezet of bereikt worden en in welke mate er mogelijkheden zijn om bij te sturen. Op deze wijze worden de leerprocessen en de sturingsmogelijkheden van de gemeenten verbeterd. De gemeenten waarbij de thuiszorgmedewerkers de straat op gaan en die er niet vanuit gaan dat additionele financiële middelen beschikbaar komen, hebben de taakopdracht begrepen. Zij hebben de aard van de dienstverlening en de voorzieningenmix als eerste aangepast; zij zijn aan het sturen.

Bron:

IOO heeft een bijdrage geleverd aan de quick scan van de Rekenkamercommissie van de gemeente Alphen aan den Rijn naar de sturingsmogelijkheden Wmo. Zie de website van de gemeente Alphen aan den Rijn. Het artikel borduurt hierop voort.

*Zosja Berdowski en Koos van Dijken zijn respectievelijk senior-onderzoeker en directeur van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO).