Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Nederlands beleidsonderzoek in Europa

Een verhaal over de export van diensten

door drs.A.J.Nijssen*

Al sinds de jaren dertig van de vorige eeuw wordt op wetenschappelijk verantwoorde wijze beleidsonderzoek uitgevoerd. In Nederland zijn organisaties ontstaan, die in de uitvoering van dit beleidsonderzoek zijn gespecialiseerd. Inmiddels hebben we een aantal erkende expertisecentra op dit terrein in ons land. Ze zijn verenigd in de Vereniging voor Beleidsonderzoek.

In andere landen van Europa bestaat beleidsonderzoek net zolang als in Nederland, maar de praktijk daar heeft niet geleid tot soortgelijke gespecialiseerde onderzoekscentra. Nu er steeds meer beleidsonderzoek op Europees niveau wordt uitgevoerd, moeten er duidelijk herkenbare expertisecentra komen. Dit is van groot belang voor efficiënt uitgevoerd beleidsonderzoek met een goede gebruikswaarde.

Nederlands beleidsonderzoek

In Nederland hebben we een sterk geprofessionaliseerde markt voor beleidsonderzoek. We kennen al sinds de jaren dertig van de vorige eeuw verschillende vormen van toegepast sociaal-wetenschappelijk, gedragswetenschappelijk en economisch opdrachtonderzoek, uitgevoerd door academische wetenschappers en, later, ook door publieke onderzoeksorganisaties als bijvoorbeeld het NIMAWO.

In de achterliggende 25 jaar hebben we een branche van professioneel beleidsonderzoek ontwikkeld. We zien nu zowel universitaire, para-universitaire, publieke als particuliere organisaties, die op de markt van het beleidsonderzoek actief zijn. Momenteel zijn ruim 20 instituten aangesloten bij de Vereniging voor Beleidsonderzoek. Het merendeel van deze instituten is gecertificeerd voor de uitvoering van het beleidsonderzoek.

Om het vakgebied vluchtig te karakteriseren:

• onderzoek volgens wetenschappelijk verantwoorde methoden, georganiseerd volgens toepasselijke kwaliteitsstandaarden en uitgevoerd door goed opgeleide en getrainde professionele onderzoekers;
• onderzoek dat beoogt een helder antwoord op gestelde vragen te geven en geformuleerde informatiebehoeften te vervullen;
• onderzoek dat in verschillende hoedanigheden een integraal onderdeel is van processen van beleidsvoorbereiding, -ontwerp, -invoering, -uitvoering en –evaluatie.

Onderzoeksveld en onderzoeksmarkt zijn voortdurend in beweging. De vaste waarden in de onderzoekspraktijk zijn: wetenschappelijke verantwoording, professionele kwaliteit, en vooral de in de achterliggende jaren ontwikkelde stijl van ‘betrokkenheid en distantie’. Wat dit laatste betreft ontstaat er zo langzamerhand een principieel probleem dat samenhangt met het tot stand brengen van de Europese markt. In het verleden werd onderzoek aanbesteed door direct betrokken en inhoudelijk deskundige opdrachtgevers. In toenemende mate zijn aanbestedingen nu in handen van inkoopspecialisten. Dit schept een afstand tussen het beleidsonderzoek en het beleidsproces ten dienste waarvan het onderzoek wordt uitgevoerd. Deze geconstrueerde afstand brengt de gevonden balans tussen ‘betrokkenheid en distantie’ van de onderzoekers in gevaar en levert daarmee risico’s op voor de gebruikswaarde van het onderzoeksresultaat.

Beleidsonderzoek in Europa

Nederlandse onderzoeksinstituten voeren al meer dan twintig jaar op Europees niveau beleidsonderzoek uit. In 1983 verrichtte Research voor Beleid bijvoorbeeld een internationaal vergelijkend onderzoek naar de arbeidsvoorwaardenontwikkeling voor leerkrachten in Europa. Er zijn vele andere voorbeelden bij dit bedrijf en bij de collega-instituten, en het gaat allang niet meer alleen om internationaal vergelijkend onderzoek ten behoeve van Nederlandse opdrachtgevers. Er is een toenemende onderzoeksvraag bij nationale en regionale overheden vanwege de groeiende Europese dimensie van beleid. Ook ‘Europa zelf’ heeft een groeiende behoefte aan onderzoek ten dienste van de beleidsontwikkeling en –uitvoering door de Commissie, haar directoraten en haar agentschappen en andere uitvoeringsorganisaties.

De Nederlandse geprofessionaliseerde instituten kunnen het Europese onderzoek goed aan en ze voeren opdrachten uit voor al deze opdrachtgevers. Nationale beleidsprogramma’s, die met Europees geld uit bijvoorbeeld de structuurfondsen zijn gefinancierd, worden geëvalueerd, evenals grensoverstijgende samenwerkingsverbanden. Beleidsprogramma’s, die door toetredende landen worden opgezet ten dienste van het te verwerven EU-lidmaatschap, worden geanalyseerd en geëvalueerd. Ook dragen de onderzoekers als experts bij aan de Europese beleidsontwikkeling. Er worden grote databases opgezet om beleidsontwikkelingen en de implementatie van beleidsmaatregelen te kunnen volgen, en de effecten ervan te kunnen vaststellen.

De Europese onderzoeksmarkt is anders dan de Nederlandse. Ook in Europa is sprake van geformaliseerde aanbestedingsprocedures en de daarbij geldende nadelen, maar de administratieve last is aanmerkelijk zwaarder. Sommige instituten doen bij voorbaat niet mee vanwege de berg aan administratieve verplichtingen. Andere zijn uitgesloten van deelname vanwege formele geschiktheidcriteria.

Voor Nederlandse onderzoeksinstituten is er een fundamenteel probleem van ongelijke concurrentie. Er zijn nu eenmaal landen in Europa, waar de personeelslasten en andere uitvoeringskosten lager zijn dan in ons land. Dit impliceert dat een onderzoeksvoorstel met een voor Nederlandse begrip normale of zelfs bescheiden begroting op Europees niveau kan worden afgewezen vanwege de hoge kosten. In de aanbestedingsprocedures hanteert de Europese Commissie wel gedifferentieerde uitgavenniveaus die onderzoekers in verschillende landen moeten hanteren, bijvoorbeeld voor onkostenvergoedingen. Omgekeerd wordt geen rekening gehouden met de verschillende uitgavenniveaus die onderzoeksorganisaties in hun eigen land nu eenmaal hebben.

In de markt hebben zich administratieve organisaties genesteld, die gespecialiseerd zijn in het organiseren van inschrijvingen op opdrachten zonder daadwerkelijk te beschikken over eigen, gekwalificeerde onderzoekscapaciteit. Men maakt gebruik van de CV’s van individuele, op freelance basis in te huren experts of van onderzoeksorganisaties. Aldus is een tussenlaag ontstaan van onderzoeks- of kennismakelaars. Enerzijds romen dergelijke bedrijven een substantieel deel van de onderzoeksbudgetten af. Anderzijds bieden de uitvoeringsarrangementen, die door hen in het leven worden geroepen, geen enkele waarborg dat de te verrichten onderzoekswerkzaamheden van voldoende kwaliteit zijn. Ik kan uit persoonlijke ervaring als ‘expert’ vermelden dat de kwaliteit van het werk helemaal afhankelijk is van de inzet en de werkelijke expertise van de, vaak onderbetaalde, onderzoekers.

Opnieuw het wiel uitvinden

De Europese markt van onderzoeksvraag en onderzoeksaanbod is dus aanmerkelijk minder doorzichtig dan de Nederlandse. Er bestaat hier, in tegenstelling tot in Nederland, geen herkenbare Europese kring van geprofessionaliseerde onderzoeksorganisaties waar kwaliteit van onderzoeksuitvoering gewaarborgd is. Die waarborg is nodig en daarom pleit ik voor de opbouw van herkenbare Europese expertisecentra voor beleidsonderzoek. Het maakt de markt inzichtelijker en het wordt mogelijk kwaliteitsstandaarden met succes te hanteren.

Nederlanders moeten meewerken aan de opbouw van Europees professioneel beleidsonderzoek. Hun bekendheid met de Europese dimensies van beleid biedt mogelijkheden om de ‘eigen’ Nederlandse opdrachtgevers beter te bedienen, en bovendien kunnen ze de opgebouwde Nederlandse professionaliteit inbrengen in de nog te vormen Europese expertisecentra.

Werken in internationale projecten is ongemeen boeiend en leuk, hoewel de fase waarin iedereen zelf opnieuw het wiel uitvindt nog niet voorbij is. Internationale centra voor Europees beleidsonderzoek kunnen mogelijkheden bieden om opgedane ervaringen uit te wisselen en te bundelen, gedeelde expertise op te bouwen en een professionaliseringsslag te maken, zoals we die in Nederland in de achterliggende decennia ook hebben doorgemaakt. Nog los van de onvoorspelbaarheid van de ondoorzichtige Europese onderzoeksmarkt is internationaal onderzoek nu eenmaal ingewikkelder dan nationaal onderzoek: Waar vind ik de goede adres- of databestanden? Wat zijn optimale interpretatiekaders voor verkregen resultaten? Hoe benader ik mijn respondenten op de beste manier met het beste resultaat? Bij internationale samenwerking hebben we met tal van problemen te maken die voortvloeien uit culturele of professionele verschillen die niet tijdig worden onderkend.

Europees Centrum voor Europees beleidsonderzoek

Europa besteedt veel geld aan onderzoek en ontwikkelingswerk. Via onder meer de kaderprogramma’s worden jaarlijks honderden miljoenen Euro’s beschikbaar gesteld. Het geld is beschikbaar voor de uitwisseling van de staf van universiteiten en onderzoekscentra en kan bijdragen aan de vormgeving van Europese loopbanen van jong, wetenschappelijk talent. Het is beschikbaar voor grote internationale onderzoeksprogramma’s en voor vorming van internationale onderzoeksgemeenschappen, die in feite een variant zijn op de Nationale Onderzoeksscholen in Nederland.

In Nederland zijn publieke onderzoeksgelden, bijvoorbeeld de NWO gelden, niet of nauwelijks toegankelijk voor private onderzoeksorganisaties, de niet-universitaire leden van de Vereniging voor Beleidsonderzoek. In Europa is dat anders. Ook private onderzoeksorganisaties kunnen onderzoeksprojecten en –programma’s ontwikkelen en voordragen voor financiering uit één van de Europese R&D-fondsen. Er is echter wel een groot probleem. De subsidiëring van onderzoeksvoorstellen is nooit kostendekkend. De uitvoerders moeten zelf een substantieel deel van de benodigde middelen bij elkaar brengen. Voor universiteiten met hun eigen onderzoeksbudgetten, de eerste geldstroom, hoeft dat niet een probleem te zijn. Voor private onderzoeksorganisaties, die volledig moeten draaien op de gerealiseerde omzet uit onderzoeksopdrachten, is het dat wel.

Als je als Nederlandse professionele onderzoeksorganisatie naar die Europese markt kijkt, dan zijn er twee strategieën denkbaar. Beide komen goed tot uitdrukking in de volgende anekdote:

Twee Nederlandse verkopers van concurrerende schoenfabrikanten gaan aan de slag in een ontwikkelingsland. Na een week belt de ene verkoper zijn baas: “Ze lopen hier allemaal op blote voeten. Er is hier geen schoen te verkopen. Ik kom naar huis.” Ook de andere verkoper belt zijn baas: “Het is fantastisch hier. Niemand draagt nog schoenen. Er is een enorme markt voor ons te exploiteren. Stuur meer mensen.”

Uit het voorgaande lijkt het me duidelijk dat voor de tweede strategie gekozen moet worden, uiteraard in de ‘trial and error mode’ en, ingegeven door bedrijfseconomische motieven, met de nodige voorzichtigheid. Het in Nederland ontwikkelde product ‘professioneel beleidsonderzoek’ is het waard om geëxporteerd te worden. Daarbij is de behoefte aan deze gekwalificeerde, gewaarborgde vorm van dienstverlening voelbaar in Europa. Het zal alleen tijd kosten voordat we kunnen spreken van een professionele Europese markt voor beleidsonderzoek.

We gaan werken aan een Europees centrum voor Europees beleidsonderzoek. Dat kan alleen door een internationaal consortium te creëren van onderzoeksorganisaties met dezelfde ambities en mogelijkheden. Het zal nodig zijn om middelen te verwerven vooral uit het zevende R&D-kaderprogramma van de Unie. Een Europees centrum moet ook in bedrijfseconomische zin verantwoord zijn. De inzichten hoe dat te realiseren zijn nog niet uitgekristalliseerd. Voorlopig zijn we afhankelijk van de geschetste moeilijke markt, het zij zo. De komende jaren zetten we in op een versterking van onze Europese ‘performance’ op onze kerngebieden – onderwijs en arbeidsmarkt, sociale zekerheid en gezondheidszorg, publieke dienstverlening en het functioneren van publieke organisaties.

*Anton J. Nijssen was achtereenvolgens directeur van Research voor Beleid en van het SCO Kohnstamm Instituut (Universiteit van Amsterdam) en is thans met Research voor Beleid samen bezig een passend en relevant programma van Europees beleidsonderzoek van de grond te krijgen.