Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Vergunningen onder de loep

Besluit Stralingsbescherming

Door drs. A. Oostdijk en drs. J. Wils *

Het Besluit Stralingsbescherming reguleert de meldings- en vergunningsplicht voor het werken met radioactieve bronnen waarbij straling vrijkomt en bevat maatregelen om werknemers, patiënten en burgers te beschermen tegen de gevaren hiervan. Sectoren waarin veel met radioactieve bronnen wordt gewerkt zijn onder andere de medische zorg (zowel ziekenhuizen, tandartsen als dierenartsen), industrie, onderwijs- en onderzoekinstituten. De Rijksoverheid neemt in het kader van de administratieve lastenverlichting ook deze regeling onder de loep. Kan het vergunningenstelsel uit het Besluit versoepeld worden door zoveel mogelijk handelingen en toepassingen meldings- in plaats van vergunningsplichtig te maken terwijl het huidige beschermingsniveau gehandhaafd blijft? Of moet tegen de tijdsgeest in alles bij het oude blijven?

Administratieve lastendruk

Eén van de doelstellingen van het kabinet Balkenende is het beperken van de administratieve lasten van het bedrijfsleven met 25%. Dit correspondeert met een lastenverlichting van € 4,1 miljard. Om deze doelstelling te realiseren, is het kabinet een omvangrijke ‘herijkingsoperatie’ gestart. Door de verplichte toepassing van instrumenten als de bedrijfseffectentoets dienen beleidsmakers bij de ontwikkeling van nieuwe regelgeving al in een vroeg stadium administratieve lasten bij hun afwegingen te betrekken. Van een groot aantal bestaande wetten en regels zijn de daaruit voortvloeiende administratieve verplichtingen bepaald en is de daarmee samenhangende lastendruk berekend. Ieder ministerie heeft een taakstelling gekregen om de administratieve lastendruk op zijn beleidsvelden tot een bepaald niveau terug te brengen.

Tegen deze achtergrond houdt de Rijksoverheid een groot aantal uiteenlopende vergunningstelsels kritisch tegen het licht. Een speciale werkgroep, de Taskforce Vergunningen, is in het leven geroepen en heeft aanbevelingen geformuleerd om de vergunningenlast terug te brengen en het vergunningverleningsproces te verbeteren. In grote lijnen komt het er op neer dat de overheid terughoudend dient te zijn in het opleggen van een vergunningplicht. Algemene regels verdienen de voorkeur. Om handhavende organisaties in staat te stellen hun toezicht op deze algemene regels te programmeren, kan eventueel een meldingsplicht worden opgelegd. Slechts wanneer de overheid voorafgaand aan de activiteit een toetsing bij een bedrijf wil uitvoeren, is een vergunningplicht aan de orde. In het Toetsingskader Vergunningen is dit gedachtegoed verder uitgewerkt.

Wetten en regels omvatten doorgaans verboden en geboden die in principe voor een ieder gelden. In dit verband wordt ook wel gesproken van algemene regels. Een belangrijk kenmerk van algemene regels is dat een bepaalde handeling onder voorwaarden wordt toegestaan. Soms heeft de overheid vanuit handhavingsoogpunt behoefte aan specifieke informatie om gericht toezicht uit te kunnen oefenen. In zulke gevallen kan een meldingsplicht worden opgelegd. Een bedrijf meldt dan bijvoorbeeld de ingebruikname van een apparaat. Door het verlenen van een vergunning wordt een bepaalde vorm van handelen – die zonder vergunning verboden is – in een individueel geval onder voorwaarden toegestaan. Deze toestemming dient voorafgaand aan de handeling te worden verkregen. De overheid bepaalt per verzoek wie in welke situatie en onder welke voorwaarden van de verbodsbepalingen mag afwijken.

Onder de aanname ‘minder vergunningen, minder administratieve lasten’ heeft het ministerie van SZW Research voor Beleid en NRG (Nuclear Research and Consulting Group) opdracht gegeven te onderzoeken of het vergunningenstelsel uit het Besluit stralingsbescherming versoepeld kan worden. Deze versoepeling dient gestalte te krijgen door zoveel mogelijk handelingen en toepassingen meldings- in plaats van vergunningsplichtig te maken. Uitgangspunt hierbij is dat het huidige beschermingsniveau gehandhaafd dient te blijven en dat voldaan wordt aan de Europese randvoorwaarden.

Varianten

NRG heeft verschillende varianten voor het huidige vergunningstelsel ontwikkeld. In de eerste plaats is de huidige situatie bepaald. Hoeveel organisaties hebben een vergunning nodig of moeten een melding doen? Welke administratieve verplichtingen hangen daarmee samen en welke kosten vloeien daaruit voort? Als tegenhanger is de minimale variant in kaart gebracht. Deze variant schetst het stelsel met de minste verplichtingen, verdere versoepeling is juridisch niet mogelijk omdat Nederland dan af zou wijken van EU-regelgeving. De derde variant is ingevuld na een risico-analyse en is qua verplichtingen te positioneren tussen het huidige stelsel en de minimale variant. De met de alternatieve stelsels corresponderende administratieve lasten bedragen respectievelijk € 1,65 miljoen (huidige stelsel), € 0,68 miljoen (risicovariant) en € 0,49 miljoen (minimale variant). Deze modelmatig berekende besparingen worden gerealiseerd doordat een aantal bedrijven geen vergunning meer hoeft aan te vragen maar een melding moet doen of ook daar vrijstelling van krijgt.

Stelsel in de praktijk

Vervolgens is geïnventariseerd in hoeverre de verschillende varianten uitvoerbaar en handhaafbaar zijn en hoe het bedrijfsleven aankijkt tegen een versoepeling van verplichtingen. Uit deze inventarisatie komt naar voren dat alle betrokkenen – zowel de handhavers als het bedrijfsleven – in grote lijnen tevreden zijn over het huidige stelsel.

De handhavers hebben een goed inzicht in toepassingen waarbij ioniserende straling vrij komt. De deskundigheid bij de betrokken bedrijven is doorgaans hoog, zij het dat de handhavers wel de nodige inspanning moeten plegen om deze deskundigheid op niveau te houden. Dit kan na verloop van tijd door bijvoorbeeld verloop of gewenning toch wat wegzakken. Beduidend minder tevreden zijn de handhavers over de naleving van de meldingsplicht. Binnen sectoren die onder de meldingsplicht vallen (bijvoorbeeld tand- en dierenartsen) is de meldingsdiscipline voor verbetering vatbaar.

Ook het bedrijfsleven staat positief tegenover het huidige stelsel. De opgelegde verplichtingen worden als reëel ervaren, het vergunningverleningsproces verloopt efficiënt en ook het toezicht wordt doorgaans als constructief gezien. Bovendien wijzen de bedrijven erop dat het stelsel niet alleen tot (administratieve) kosten leidt, maar dat het hen ook economische baten oplevert. Zo stellen met name grotere bedrijven en instellingen dat hun zicht op de toepassingen met ioniserende straling door de vergunningsplicht is verbeterd. Bovendien levert de vergunning soms een concurrentievoordeel op doordat andere bedrijven opzien tegen de vermeende administratieve rompslomp die een toepassing met straling met zich brengt. De baten van een vergunningaanvraag wegen met andere woorden tegen de kosten op. Verder schatten de organisaties de pakkans na een overtreding hoog in en zijn de op te leggen sancties in hun ogen groot. Wanneer de vergunning wordt ingetrokken, staat de bedrijfsvoering namelijk op het spel. Dat onder een stelsel met algemene regels de pakkans en sanctiezwaarte in principe gelijk zijn doet daar niets aan af. Dit neemt overigens niet weg dat het bedrijfsleven zich wel degelijk stoort aan sommige informatie- en rapportageverplichtingen. Deze vloeien echter niet alleen voort uit het instrument vergunning met daaraan gekoppeld de voorschriften, maar vinden hun oorzaak ook in de onderliggende regelgeving.

Van vergunning naar melding

Gezien de doorgaans hoge waardering voor het huidige stelsel wekt het geen bevreemding dat de meeste betrokkenen niet zitten te wachten op grote wijzigingen. De handhavers wijzen er op dat de ervaring leert dat meldingen vaak niet meer worden gedaan. Als gevolg hiervan daalt het zicht op toepassingen met ioniserende straling en neemt de effectiviteit van het toezicht af. Op termijn daalt daardoor de deskundigheid bij de toepassers waardoor het beschermingsniveau zal afnemen. Bovendien is het de vraag of een melding per definitie leidt tot lagere administratieve lasten. Dit is immers afhankelijk van de informatie die bij de melding moet worden overlegd. De handhavers zijn van mening dat de gegevens die nu moeten worden aangeleverd al zeer beperkt zijn en dat er op dat gebied geen winst is te behalen zonder concessies aan de handhaafbaarheid te doen.

Tot onze verrassing bleek ook het bedrijfsleven geen groot voorstander van een grootschalige invoering van de meldingsplicht. Niet alleen bleek ook daar scepsis over de gevolgen daarvan voor de administratieve lasten, maar vooral het ‘instrument melding’ stuit bedrijven tegen de borst. Wanneer een bedrijf een vergunning krijgt, beschikt het in feite over de goedkeuring van de overheid. De situatie is beoordeeld en goed bevonden, de verplichtingen zijn vastgelegd en worden vaak toegelicht, zodat het bedrijf weet waaraan het zich moet houden. Bij een melding krijgt men ‘slechts’ een ontvangstbevestiging, terwijl de situatie niet door de vergunningverlener is beoordeeld, laat staan toegelicht. De kans op onbewuste en onbedoelde overtredingen en daarmee op een boete is derhalve groter.

Administratieve lasten, een lastig concept!

Het voorgaande neemt niet weg dat het Besluit Stralingsbescherming en de daarop gebaseerde vergunningen informatieverplichtingen oplegt die kunnen worden vereenvoudigd of geschrapt. In een later ontwikkelde vierde variant staan voorstellen om voor enkele veilige toepassingen de vergunningplicht te laten vervallen. De belangrijkste wijzigingen liggen echter in het aanpassen van een aantal administratieve verplichtingen die niet direct voortvloeien uit het instrument vergunning maar opgelegd worden door het Besluit stralingsbescherming. De vierde variant gaat daarom uit van het behoud van het huidige stelsel, inclusief alle verworvenheden, maar vereenvoudigt enkele verplichtingen die bij het bedrijfsleven voor irritatie zorgen en tot een onredelijke administratieve lastendruk leiden. Het Besluit dient inhoudelijk te worden aangepast.

Duidelijk is dat stelling van de Taskforce Vergunningen dat een melding tot minder administratieve lasten leidt dan een vergunning en daardoor per definitie de voorkeur geniet niet altijd in zijn geheel opgaat. In de kern gaat het om de informatie die bij een vergunning of een melding moet worden overlegd en de verplichtingen die in de onderliggende regelgeving en/of vergunningvoorschriften zijn opgenomen. Het instrument op zichzelf doet er dan niet zoveel toe. Bovendien miskent de stelling de baten die uit een vergunning voort kunnen vloeien en gaat ze voorbij aan de mogelijke negatieve gevolgen voor de handhaving en naleving van de wetgeving.

Daarbij dient in ogenschouw te worden genomen dat het begrip ‘administratieve lasten’ een construct is. Zoals de Algemene Rekenkamer aantoont in het rapport Reductie administratieve lasten voor het bedrijfsleven kleven er aan de berekening van de lasten diverse problemen. Zo wordt uitgegaan van volledige naleving, worden de besparingen zonder invoeringstermijn direct en volledig ingeboekt, hanteren bedrijven ook zelf administratieve systemen enzovoorts. Dit betekent dat de lasten niet als absoluut moeten worden gezien, maar juist in hun context. Toegegeven, dit maakt de discussies niet eenvoudiger, maar juist van beleidsmakers en politici mag worden verwacht dat ze achter de cijfers kijken.

Wanneer men zich bij de keuze voor een beleidsinstrument te sterk door één beleidsdoel laat leiden en andere even belangrijke elementen niet mee laat wegen, verliest het beleid uiteindelijk aan effectiviteit. Kortom, het goede moet niet te lichtzinnig met het slechte worden weggegooid.

Bronnen:

Algemene Rekenkamer rapport Reductie administratieve lasten voor het bedrijfsleven

http://www.rekenkamer.nl/9282000/d/p394_tk30605_2.pdf

* André Oostdijk en Jaap Wils zijn werkzaam als projectleider bij Research voor Beleid