Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Rindfleischetikettierungsüberwachungsaufgabenübertragungsgesetz

Meer naleving tegen minder kosten

Door dr. A.F.M. Nijssen, M.M.M. Linssen en drs. S.C. Oudmaijer*

Effectieve regulering vergt gedegen kennis van degene die de regels moet naleven, de normadressaat. Dat het daaraan schort blijkt uit de vele klachten van ondernemers over te hoge nalevingskosten. Verkeerde keuzes in het reguleringsproces en het toegenomen aantal regels zijn belangrijke oorzaken. Terugdringen van nalevingskosten is hard nodig, maar niet eenvoudig.

Dat bedrijven last hebben van regels is geen voldoende reden om regels te schrappen. Veel regels dwingen ondernemers immers tot andere keuzes dan louter bedrijfseconomische beslissingen. Afval in de sloot blijft – op de korte termijn – goedkoper dan het te verwijderen. Toch zijn de meeste ondernemers bereid milieuvriendelijk en veilig te produceren. Daarom is aandacht voor het terugdringen van onnodige nalevingskosten, die ontstaan door een tekort aan maatvoering in het wetgevingsproces, zo belangrijk. Er is een arsenaal aan wetgevingstoetsen, elk met hun eigen mogelijkheden en beperkingen. Bij vrijwel al deze toetsen staan echter niet degenen die de wetten moeten naleven centraal – in dit bestek het bedrijfsleven – maar de te bereiken publieke doelen. Onze stelling is, dat publieke doelen beter gerealiseerd worden bij afnemende nalevingskosten voor het bedrijfsleven. Met andere woorden, bedrijven zullen beter naleven naarmate het hen minder kost.

Free-ridersgedrag

Een rechtsstaat als de onze kent veel publieke doelen: sociale zekerheid, milieu, onderwijs en gezondheidszorg, etc.. Gevoelens van onvrede en angst bij de burgers – de ‘risk society’ – leiden tot steeds weer nieuwe behoeften aan overheidsregulering. De burger vraagt dus zelf om regulering. Waar komen dan toch al die klachten vandaan?

Helaas is de gemiddelde burger - ondernemers zijn ook burgers - niet erg consequent. Enerzijds doet hij een steeds groter beroep op de overheid. Anderzijds vindt de burger niet zelden dat: ‘de overheid op alles en iedereen moet toezien, maar zich niet met zijn/haar zaken mag bemoeien’. De burger speelt dus een dubbelrol. Allereerst die van vrije burger, die zijn politieke voorkeuren uitspreekt. De mix van politieke voorkeuren van alle burgers leidt op macroniveau tot politieke besluitvorming en wetgeving. In de praktijk van alledag wordt de burger in zijn gedrag, bijvoorbeeld als consument of ondernemer, geconfronteerd met diezelfde wetgeving en de gevolgen daarvan, bijvoorbeeld een hogere prijs voor een milieuvriendelijk product. Ziedaar het rolconflict en het free-rider effect: de regels zijn er voor iedereen (andere consumenten of concurrenten), maar niet voor mij. Kortom, op microniveau hebben burgers en bedrijfsleven last van regels. Minimalisering van free-ridersgedrag vereist dwingende regelgeving. Helaas vinden slimme burgers steeds weer nieuwe mazen in de wet. Dit leidt tot een explosie van regelgeving, een besturingsspiraal: afnemende effectiviteit van regelgeving en beleidsaccumulatie met nieuwe regelgeving.

Welk type wetgeving veroorzaakt klachten?

Vooral het publiekrecht waarmee de overheid haar betrekkingen met burgers en bedrijfsleven regelt, is een bron van klachten. Publiekrecht omvat staats- en volkenrecht, strafrecht en bestuursrecht. In de praktijk komen bedrijven vooral in aanraking met bestuursrecht. Daarbij gaat het om zowel inhoudelijke verplichtingen (gedrag) als om informatieverplichtingen over dit gedrag. Bestuursrecht stimuleert (subsidies) of dwingt (geboden en verboden) bedrijven tot bepaald gedrag. Bijvoorbeeld correcte belastingafdracht, zorg voor milieu of een veilige werkplek. Daarmee borgt de overheid haar publieke doelen. Het bestuursrecht bestaat uit een veelvoud van regels met een zogenaamd laag normatief karakter. Op een verjaardag kun je gewoon vertellen dat je de Belastingdienst te slim bent afgeweest. Tegelijkertijd heeft het bestuursrecht een veelvoud aan ingrijpende maatschappelijke invloeden. Eén van de bijzondere kenmerken van het bestuursrecht is dat het zowel bij hogere als bij lagere overheden tot stand komt. Het bestuursrecht is daarmee gefragmenteerd – het overzicht ontbreekt - en onderling soms inconsistent.

Enkele voorbeelden

Sinds 1957 hebben alleen al de Europese Gemeenschappen 997 richtlijnen en 2605 verordeningen afgegeven. Het rechtsbestand van Europa, het zogenaamde ‘acquis communautaire’ omvat meer dan 100.000 pagina’s tekst. Met de toenemende hoeveelheid neemt de kwaliteit van de regelgeving af: ontoegankelijk, tegenstrijdig, onvoldoende doordacht. Een prachtig voorbeeld uit Duitsland van ontoegankelijkheid is een wet met de titel “Rindfleischetikettierungsüberwachungsaufgabenübertragungsgesetz”( zie ook box 1).

Box 1: aantal woorden in ……..

- Stelling van Pythagoras: 24 woorden - Wet van Archimedes: 67 woorden - Tien Geboden: 179 woorden - Amerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring: 300 woorden - Paragraaf 19 van de Duitse Inkomstenbelastingwet: 1862 woorden

Bron: Karpen, 2006

Klassieke wetgevingstoetsen

Om de effecten van wet- en regelgeving op de maatschappij als geheel en op burgers en bedrijven in het bijzonder te voorspellen, staat de wetgevers een aantal wetgevingstoetsen ter beschikking. Tot voor kort lag het accent daarbij op macro-effecten: wat betekent een wet voor de maatschappij als geheel? Veel minder aandacht was er voor het microniveau: zijn er geen buitensporig hoge nalevingskosten voor de normadressaat, degene die de wet moet naleven? Daar lijkt nu verandering in te komen, ook internationaal.

De klassieke wetgevingstoetsen zijn de:

- kosten/baten analyse: vergelijkt de maatschappelijke kosten en baten van een wet;

- kosteneffectiviteitanalyse: berekent de kosten per eenheid behaald voordeel van een wet;

- risicoanalyse: raamt de omvang van het maatschappelijk risico dat het beleid met een wet probeert te beïnvloeden;

- kostenraming: raamt de nalevingskosten van een wet, ongeacht de maatschappelijke baten.

Politici begrijpen met deze toetsen de effecten van wetgeving beter. Dat stelt hen in staat de allocatie van maatschappelijke middelen te optimaliseren.

De eerste drie toetsen lenen zich voor de beoordeling van individuele wetten in het politieke debat: is regelgeving in deze concrete situatie – gegeven het na te streven publieke doel - gewenst en zo ja, is dit dan de meest geëigende regelgeving? De maatschappelijke invalshoek staat daarbij centraal. Top down wordt gekeken naar de effecten: tijd en plaats. De normadressaat krijgt relatief weinig aandacht.

Kostenramingen echter beogen veel meer: het vaststellen van de prijs die de normadressaat betaalt voor regelgeving en het geven van inzicht in de economische haalbaarheid van een wet. Bottom-up wordt begonnen bij de normadressaat. Het publieke doel ‘an sich’ staat niet ter discussie. Kostenramingen hebben de charme van eenvoud en neutraliteit ten opzichte van het politieke debat.

Mistral®

EIM heeft tussen 1992-1994 een bijzonder soort kostenraming ontwikkeld: Mistral®, Meetinstrument Administratieve Lasten. Mistral® meet de nalevingskosten van informatieoverdrachten van bedrijven naar de overheid, de zogenoemde administratieve lasten. Het grote voordeel van Mistral® is dat de wetgever wordt geconfronteerd met de directe kosten van een wet voor de normadressaat. Daarmee komen in het wetgevingsproces belangrijke inzichten beschikbaar over de kwaliteit van de betreffende wet: naleefbaarheid, haalbaarheid, handhaafbaarheid e.d.. Mistral® komt niet in de plaats van de overige wetgevingstoetsen, maar vormt een uitbreiding van dit instrumentarium. Kernvragen zijn: wie zijn de normadressaten en tot welke kosten leidt de naleving? Pas als de antwoorden op deze vragen helder zijn en acceptabel worden geacht, komen de andere, meer politiek georiënteerde wetgevingstoetsen aan bod. Door zijn relatieve eenvoud leent Mistral® zich ook bij uitstek voor inventarisatie van volledige wetgevingsbestanden, waarmee de overheid weer overzicht kan krijgen van het gefragmenteerde bestuursrecht.

Mistral® wordt Standaard Kosten Model

In 2000 heeft het Nederlandse Kabinet - na positief advies van de Commissie Slechte - Mistral® overgenomen onder de naam Standaard Kosten Model en toetsen van wet- en regelgeving door middel van het Standaard Kosten Model verplicht gesteld voor alle departementen. Inmiddels hebben achtereenvolgende Kabinetten voorstellen geformuleerd voor het reduceren van de administratieve lasten van het bedrijfsleven: in 2007 moeten de administratieve lasten van het bedrijfsleven, in 2002 nog ruim 16 miljard euro, met 25% zijn teruggebracht. Aan de Tweede Kamer is inmiddels een daling van de administratieve lasten met 1,9 miljard euro ultimo 2005 gerapporteerd. Hoewel kanttekeningen zijn te plaatsen bij sommige reducties, is dit toch goed nieuws voor het bedrijfsleven.

Een geslaagd exportartikel

Minister Zalm heeft zich persoonlijk ingezet voor de export van het Standaard Kosten Model naar de EU-landen. De regeringen van Denemarken, Groot-Brittannië, Duitsland en Oostenrijk hebben het Standaard Kosten Model gekozen voor kabinetsbeleid gericht op reductie van administratieve lasten. In andere landen lopen diverse initiatieven. Ook de Europese Commissie heeft inmiddels besloten het Standaard Kosten Model te benutten voor Europees reductiebeleid administratieve lasten.

De aanzet tot de doorbraak in Duitsland was een opdracht van de Bertelsmann Stiftung in 2005 aan de Universiteit Hohenheim/Stuttgart voor een onderzoek naar de beste bureaucratie-indexen ter wereld. Deze indexen werden gescoord op politieke impact en methodologische onderbouwing. Uit 25 bureaucratie-indexen kwam Mistral® als de beste naar boven. Ook buiten Europa, Zuid-Afrika (2000) en in Vietnam (2006), is het Standaard Kosten Model toegepast.

Meer bewustwording bij wettenmakers en politiek van de nalevingskosten die aan wetten hangen, leidt tot beter op de nalevers toegesneden wetgeving, waarvan de nalevingskosten tot het minimum zijn beperkt. Ondernemers tevreden omdat naleven tegen de laagste kosten mogelijk wordt, wetgever tevreden omdat de naleving omhoog gaat. Er is dus nog hoop voor ondernemers, niet alleen in Nederland. Maar waakzaamheid is geboden omdat kennis van de normadressaat als startpunt voor regelgeving nog onvoldoende is ingebed in de opleiding voor juristen en daarmee in het wetgevingsproces.

*André Nijsen is directeur van Panteia, Michiel Linssen en Sander Oudmaijer zijn onderzoeker bij EIM

Bronnen:

Ernst,T., A. Koop, Bürokratiemessung in Deutschland; das Standard-Kosten-Modell und der Normenkontrollrat, in Zeitschrift für Gesetzgebung, 2/2006, pp. 179-187

Frick,F., H. Brinkmann, T. Ernst, Das Standard-Kosten-Modell; Ein neuer Ansatz für effektiven Bürokratieabbau, in: Zeitschrift für Gesetzgebung, 1/2006, pp. 28-43

Karpen, Ulrich, Wachhund, artikel in de Frankfurter Allgemeine Zeitung, 11 juli 2006.

Ministerie van Financiën/IPAL, De ondernemer centraal; Voortgangsrapportage administratieve lasten voor het bedrijfsleven, Den Haag, april 2006

Müller, Ch., Regulieringsdichte- und Bürokratieindex (ReBiX), in: Empter, S., F. Frick und R. Vehrkamp (Hrsg.), Auf dem Weg zu moderner Regulierung; Eine kritische Bestandsaufnahmen, Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, 2005, pp. 79-201

Müller, Ch. en A.Nijsen, Regulierungskosten- und Bürokratieabbau: Entwicklung eines Koordinatensystems für den Einsatz von Nutzen- und Kostenmessmethoden mit Fokus auf Unternehmen, Stiftungslehrstuhl Entrepreneurship, Universität Hohenheim, Duitsland en Panteia/EIM, Nederland. Nog niet gepubliceerd.

*André Nijssen is directeur van Panteia, Michiel Linssen en Sander Oudmaijer zijn onderzoeker bij EIM