Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Beleidsonderzoek en beleidsadvies in beweging

Aan de kant of in het veld?

Door drs. J.H. Korpel en drs. C.J. van Uitert *

De markt voor beleidsondersteuning is breed en gevarieerd. In de jaren ’70 waren vooral beleidsonderzoek en organisatieadvies gezichtsbepalend. Inmiddels is het aanbod verder verbijzonderd en geprofessionaliseerd. Een groeiende vorm van dienstverlening is inhoudelijke beleidsadvisering. Waarin verschilt dat van beleids-onderzoek en wat betekent deze trend voor beleidsonderzoek? Beleidsonderzoek en beleidsadvies kunnen elkaar aanvullen, en dat is precies wat opdrachtgevers steeds meer vragen.

Google geeft voor ‘beleidsonderzoek’ een half miljoen hits, voor ‘beleidsadvies’ maar 50.000 en voor ‘beleidsconsultancy’ nog geen 10. Kennelijk maken wij naam met deze laatste term, want EIM Consult is goed voor de helft van de hits. Uit onze adviespraktijk komt een ander beeld naar voren: aan beleidsonderzoek alleen hebben steeds meer opdrachtgevers niet genoeg, inhoudelijk beleidsadvies voorziet duidelijk in een behoefte.
Beleidsonderzoekers verdiepen zich in hun beleidsveld en hebben daardoor een gevoelige antenne, ook voor veranderende behoeften en nieuwe wensen van hun opdrachtgevers, de beleidsmakers. Een nieuwe trend tekende zich de afgelopen tien jaar af: er is niet alleen behoefte aan beleidsonderzoek in de enge, meer tradi-tionele zin, in toenemende mate is er ook behoefte aan inhoudelijk beleidsadvies. Veel onderzoekers fronsen bij het woord 'advies' hun wenkbrauwen. Waar blijft dan mijn onafhankelijkheid? Hoe wetenschappelijk is dat advies, dat gaat toch altijd verder dan wat strikt bewijsbaar is? Is daar nou werkelijk behoefte aan?
De nieuwe behoefte leidde in eerste instantie tot enkele nieuwe bureaus. Zij richtten zich in de praktijk niet altijd op research based consultancy, gedegen advies gebaseerd op onderzoek. Andere lucratieve deelmarkten, zoals projectont-wikkeling en interim-management, kregen al snel de overhand. Wij echter zien de inhoudelijke benadering van opdrachten juist als een onderscheidend kenmerk.

Naast beleidsonderzoek: beleidsconsultancy
Wij komen in ons werk veel enthousiaste opdrachtgevers tegen, die aan beleidsadvies een meerwaarde toekennen. Voor de duidelijkheid: we hebben het niet over organisatieadvieswerk, maar over beleidsinhoudelijk advies en het ondersteunen van de opdrachtgever bij het voorbereiden en uitvoeren van beleid. Beleidsconsultancy is in onze opvatting: inzicht vertalen naar oplossingen. En we verdienen ons brood niet met 'opschrijven wat de klant wil horen': een goede naam bouw je in deze markt alleen op met adviezen die waar mogelijk 'research based' zijn, en die in elk geval goed doordacht zijn en met argumenten worden onderbouwd. Beleidsconsultancy omvat bijvoorbeeld strategische inhoudelijke advisering, beleids- en instrumentontwikkeling, begeleiding van een implementatieproces, project- of programmamanagement, onderzoeksprogrammering en (beleidgerelateerd) proces- en verandermanagement.

Waarin verschilt beleidsonderzoek eigenlijk van beleidsadvies? Bij beleidsonderzoek is de onderzoekscomponent het grootst. Uit het onderzoek volgen conclusies en eventueel ook enkele aanbevelingen. De stappen die de opdrachtgever doet op basis van het onderzoek vallen buiten de opdracht.

Tenslotte kijkt onderzoek veelal naar het (recente) verleden. Beleidsadvies heeft een andere focus. Er is wel een onderzoekscomponent, maar die is kleiner en meer kwalitatief. De adviescomponent is het grootst. Adviesrapporten openen veelal met het advies en de onder-bouwing zit in de bijlagen. Vaak is ook het implementatietraject onderdeel van ons werk. En beleidsadvies kijkt vooruit: wat kan worden verbeterd, wat is daarvoor nodig? Het gaat meestal verder dan wat je louter op basis van onderzoek kunt aanbevelen.

Een paar voorbeelden, om duidelijk te maken waarover wij het hebben:

Terugblikken en vooruitkijken: advies en evaluatie A+O fonds Rijk Wij helpen het A+O fonds Rijk met het uitstippelen van de lijnen voor de toekomst. Op basis van een evaluatie van de activiteiten van dit fonds werd een ad-vies opgesteld. Een evaluatieonderzoek sec zou vooral gericht zijn op het in kaart brengen van de gerealiseerde activiteiten en proberen de waarde daarvan te be-oordelen. Hier was echter een adviesvraag aan de orde: wat is er voor nodig om te zorgen dat de organisatie in staat is om met succes de toekomstige uitdagingen op het terrein van onderwijs en arbeidsmarkt op te pakken? Om advies te kunnen uitbrengen is gekeken naar de opbrengsten van de activiteiten én naar het functi-oneren van de organisatie. Het bestuur stelt nu op basis van het advies een toe-komstgericht organisatie- en beleidsplan op. Het project heeft daarnaast ook waardevolle adviezen opgeleverd voor een beter functioneren van het secretariaat en een betere relatie tussen bestuur en secretariaat.

Installateurs zorgen voor levensloopbestendig wonen: kennisoverdracht ICT, domotica en installatietechniek bieden voor woninggebonden zorg vele nieuwe mogelijkheden. Deze worden echter nog nauwelijks benut. Het ontbreekt sommige installateurs aan kennis en mede daardoor heeft de markt onvoldoende zicht op de mogelijkheden van deze nieuwe technologie. Deze mogelijkheden zijn er veel en ze zijn van groot maatschappelijk belang: in de traditionele opzet dreigt de zorg immers binnenkort onbetaalbaar en/of onuitvoerbaar te worden. Samen met technisch specialisten van KLICT organiseren wij daarom workshops voor zorginstellingen, installateurs, woningbouwcorporaties en gemeenten. Wij ontwikkelen ‘marketingtools’ en een kennisplatform voor installateurs. We ondersteunen stakeholders bij lokale initiatieven inhoudelijk. Uiteindelijk resulteert het project vooral in kennisoverdracht, in een snellere diffusie van innovaties en in het ‘ontwikkelen’ van een potentiële markt.

Veranderende wensen, veranderende rollen
Toen beleidsonderzoek eenmaal gangbaar was geworden ontstond tussen opdrachtgever en onderzoeker een heldere taakverdeling. Een overheidsinstelling heeft een kennisvraag of onderzoeksbehoefte, die wordt in een startnotitie uitgewerkt. Enkele onderzoeksbureaus worden uitgenodigd te offreren. En moge de beste winnen, mits tegen een acceptabele prijs. De onderzoekers gaan aan de slag en leveren een helder onderzoeksrapport. De opdrachtgever gebruikt de resultaten voor zijn verdere beleidsproces, dat graag wordt beschreven als een beleidsvormingscyclus.
Natuurlijk klopt dit ideaalplaatje maar gedeeltelijk. Maar er was een afgebakend speelveld, beleidsonderzoek was gericht op het aandragen van bruikbare informa-tie en inzichten en de onderzoeker hield meestal afstand van het vertalen van inzichten naar beleidsadviezen. Laat staan dat hij bij het realiseren van dat beleid zelf een rol speelde. Zijn onafhankelijkheid zou dan immers in het geding komen?
Maar de rollen van opdrachtgever en opdrachtnemer zijn aan het verschuiven. De onderzoeker werd expert, werd gevraagd om uitkomsten te duiden en om mee te denken over het vertalen daarvan in beleid. Sommigen werden adviseur en zo werd hun onderzoeksterrein mede hun werkveld. Omgekeerd wordt in toenemende mate van de opdrachtgever een actieve bijdrage gevraagd: hij speelt een rol in het onderzoeksproces, levert een bijdrage aan een workshop, geeft zijn visie op de bevindingen. Opdrachtgevers zelf stellen zich meer als inhoudelijk expert op, niet alleen als beleidsuitvoerder. Een opdracht met verschillende stappen kan een mix van onderzoek, advies en implementatie zijn.
Inhoudelijke beleidsondersteuning is inmiddels méér dan alleen beleidsonderzoek. Dat vraagt om een fullservice bureau, dat gedegen beleidsonderzoek en sterke be-leidsconsultancy bijeenbrengt. De afstandelijke verhouding onderzoeker-opdrachtgever schuift daarbij op naar een vorm van co-makership. Beleidsadvies brengt een nieuw element in het spel, de beleidsonderzoeker die daar goed op inspeelt kan er zijn voordeel mee doen.
Deze veranderingen zijn ook zichtbaar in de markt. Terwijl beleidsonderzoekers zich op het terrein van beleids- en organisatieadvies wagen, zijn adviesbureaus gaan inschrijven op tenders voor onderzoeksprojecten. Kwalitatieve beleidsonder-zoeken en evaluaties verschillen niet zoveel van de informatieverzamelingsfase van sommige beleidsadviesopdrachten. Je komt tegenwoordig niet alleen Regioplan en Ecorys als concurrent tegen, maar ook Berenschot, Twijnstra Gudde en PriceWa-terhouseCoopers.

De waarde van beleidsconsultancy
Beleidsconsultancy neemt bewust de vrijheid om verder te gaan, waar beleidsonderzoek ophoudt. De beleidsconsultant is inhoudelijk onafhankelijk, maar speelt wel een rol in het proces van beleidsvorming en beleidsuitvoering. Met de inzichten uit onderzoek is de beleidsmaker immers nog niet klaar: hij moet daar betekenis aan geven, in gesprek gaan met belanghebbenden en uiteindelijk proberen een verandering tot stand te brengen. Hij wil dus weten hoe hij dat het beste kan aan-pakken, in zekere zin een ex ante evaluatie van beleidsopties. Daarvoor is zelden hard bewijs in de zin van 'evidence based policy' beschikbaar, het advies is eerder een vorm van 'realistische evaluatie': wat zal onder welke omstandigheden voor welke doelgroepen waarschijnlijk werken? Behalve inzicht in 'what works' is ook ervaring in het veld daarbij van belang, in de praktijk maken bepaalde details van de dagelijkse uitvoering juist het verschil.

De beleidsconsultant is vaak ook steun en toeverlaat voor de beleidsmaker. Hij fungeert als 'sparring partner', helpt het beleidsvraagstuk structureren, keuzes te maken, prioriteiten te stellen. Hij zet zijn expertise en creativiteit in om pragmatische oplossingen te vinden.

Beleidsadvies: een vak apart
Beleidsadvies is een vak apart en dat stelt eisen aan de werkwijze en de organisatie, maar ook aan de beleidsconsultants. Net als beleidsonderzoek is beleidsadvies gericht op inzicht, maar daarbij staat voor de adviseur het resultaat centraal. Waar de onderzoeker zich verdiept in gegevens en uitzoekt of het klopt, houdt de advi-seur zich ook bezig met het proces en richt zich op wat werkt. Hun rol is dus verschillend: de onderzoeker staat aan de zijlijn, de adviseur gaat ook de interactie aan en staat in het veld.
Een beleidsconsultant moet dus de mogelijkheden en onmogelijkheden van onderzoek begrijpen, betekenis kunnen geven aan cijfers en thuis zijn in het beleidsveld. Daarin verschilt hij niet van de beleidsonderzoeker. Naast inhoudelijke expertise en een kritische geest, moet een beleidsconsultant echter ook oog hebben voor de processen en de dagelijkse praktijk van de opdrachtgever. De beleidsconsultant zit minder achter zijn bureau en is vaker op de werkvloer van de opdrachtgever te vinden. Hij moet beleidsinstrumenten kunnen ontwikkelen, stakeholders kunnen beïnvloeden, veranderingen kunnen bewerkstelligen. Van hem wordt verwacht dat hij initiatief neemt, creatief is en met oplossingen komt.

Samenspel tussen beleidsonderzoek en beleidsadvies
Beleidsonderzoek en beleidsconsultancy staan wat ons betreft niet los van elkaar of tegenover elkaar. Zij kunnen elkaar in goed samenspel aanvullen. Dat is meer dan een rationeel verstandshuwelijk, want beleidsonderzoekers en beleidsconsultants delen ook een passie voor maatschappelijke vraagstukken en nieuwsgierigheid naar de effectiviteit van beleid.

*Jaap Korpel en Kees van Uitert zijn managing partner van EIM Consult, het bureau voor beleidsconsultancy van de Panteia Groep.