Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Beleidsonderzoek in Nederland

Missing links in de geschiedenis van een vak

door drs B. Dekker*

Beleidsonderzoek is een relatief jong vak dat in Nederland een snelle ontwikkeling doormaakt. De bundel Beleidsonderzoek in Nederland is de eerste omvattende publicatie hierover, met als doel "de professionalisering van het vak verder te stimuleren". Verdere professionalisering veronderstelt een gedeelde visie op de inhoud en geschiedenis van het vak. Dit artikel wil daaraan bijdragen door een kritische bespreking van wat de bundel te berde brengt over de geschiedenis van het beleidsonderzoek in Nederland.

Genese en wezen vormen een synthese. Hoe iets ontstaat en zich vervolgens ontwikkelt, zegt iets over wat het nu is. Beleidsonderzoek in Nederland opent dus niet ten onrechte met een hoofdstuk over de geschiedenis van het vak. Wat volgt is echter weinig meer dan een chronologie, vooral van het ontstaan van instituten, zonder veel analyse of duiding. De historie van het beleidsonderzoek in Nederland wordt, in merkwaardig contrast tot hetgeen in een later hoofdstuk over beleidsonderzoek in onze buurlanden gebeurt, nauwelijks geplaatst in het kader van maatschappelijke en culturele ontwikkelingen.

Amerikaanse invloeden
Zo sommen de auteurs vele instituten op (zoals CPB en SCP) die ontstaan op de golven van de wederopbouw en de behoefte aan ondersteuning en planning daarvan. Verder refereren ze aan het "overwaaien" uit de VS van de "harde" onderzoekstraditie van sociologen als Lazarsfeld. Maar ze leggen geen verband met het volgende hoofdstuk in de bundel, dat handelt over de geschiedenis van het beleidsonderzoek in de Verenigde Staten. De enige verwijzing is naar het baanbrekende boek Sociaal beleidsonderzoek, een professioneel paradigma van Van de Vall, die daarmee, zoals de auteurs zeggen, gedachtegoed vanuit de VS importeert. We zijn dan wel in 1980 aangeland, nu niet bepaald bekend als het jaar waarin Amerika wordt ontdekt, zelfs niet in Nederland.

De receptie van het Amerikaanse politiekwetenschappelijke denken in Nederland begint al eerder, en wel rond de Tweede Wereldoorlog. In reactie op het het nationaal-socialisme ontstaat een duale behoefte aan enerzijds een politiek en maatschappelijk meer betrokken intelligentsia (van politici, ambtenaren, journalisten) en anderzijds een beter, wetenschappelijk gefundeerd inzicht in de (democratische) politiek. Dit leidt tot de oprichting van de Zevende Faculteit aan de, toen nog Gemeentelijke, Universiteit van Amsterdam en de geboorte van de politicologie als voor Nederland nieuwe sociaal-wetenschappelijke discipline. Wat ligt meer voor de hand dan dat vanuit de door het Amerikaanse denken beïnvloede politicologie een directe lijn loopt naar het beleidsonderzoek?
Niets is echter minder waar: het beleidsonderzoek in Nederlands werd en wordt gedomineerd door sociologen, psychologen en economen. De bundel is er het typerende bewijs van. De drie redacteurs zijn (sociaal) psycholoog, socioloog en sociaal-geograaf, en onder de overige auteurs vindt men veel econometristen en zelfs een theoloog, maar geen enkele politicoloog.

Waar is de politicologie?
Door haar duale ontstaansgrond raakt de Nederlandse politicologie van aanvang gepolitiseerd en blijft ze daarom afwisselend eenzijdig. Het begint al direct met een in de schaduw van de Koude Oorlog gevoerde tweejarige politieke strijd over de benoemingen van de hoogleraren voor het nieuwe vak. Degenen die er komen, kiezen voor wetenschappelijke distantie. Op de golven van de uit de VS afkomstige "behavioristische" revolutie, leggen zij het empirische vergrootglas op stemgedrag en verkiezingen.

Ruim een decennium later volgt de bekende confrontatie tussen hoogleraar Daudt en studenten van de Vietnam-generatie. Een botsing die ertoe leidt dat Daudt geen "uitwedstrijd" meer wenst te spelen, waarop vanaf dat moment de "rode" faculteit als thuisbasis van kritische wetenschap gaat dienen. Een illustratieve voetnoot in deze affaire is het protest van kritische studenten tegen visiting professor Tanter. Dit vanwege zijn rol in de Vietnam-oorlog, als adviseur bij de Rand Corporation, de "think tank" die zo'n prominente rol speelt in de ontwikkeling van de beleidsanalyse in de VS.

Zie daar in de notendop de reden voor het ontbreken van de politicologie in het beleidsonderzoek. Waar de politicologie van het eerste uur op eerbiedwaardige wetenschappelijke afstand blijft van de politiek, wenst de kritische politicologie vanuit maatschappelijke betrokkenheid niet bij te dragen aan optimalisering van het beleid van de heersende krachten - waarvoor ze in de ogen van potentiële afnemers uiteraard ook niet gekwalificeerd is. Wanneer de auteurs van de bundel beweren dat er nauwelijks maatschappijkritische benaderingen te vinden waren, hebben ze ongelijk: die waren er wel degelijk, maar ze pasten niet in de "bestaande" kaders van het beleidsonderzoek en wilden dat ook niet.

De scheiding der geesten rond de affaire Daudt leidt tot een scheuring en versplintering van de politicologie. Een deel van de politicologen komt terecht op de Erasmus Universiteit om vorm te geven aan een meer bestuurskundige en beleidswetenschappelijke benadering. Toeval of niet, het is diezelfde universiteit die ruim een kwart eeuw later onderdak biedt aan de eerste hoogleraarstoel en masters opleiding beleidsonderzoek.

Dualisme van de toegepaste sociologie
Toch vindt de verdere ontwikkeling van het beleidsonderzoek niet op de lijn Amsterdam - Rotterdam plaats. Terwijl de politicologen fundamenteel ruziën, wordt er her en der in de marge van de universiteiten beleidsgericht onderzoek verricht. Exemplarisch is het Instituut voor Toegepaste Sociologie (ITS), in 1965 opgericht door Jos van Kemenade. In zekere zin koerst het ITS in het midden tussen de Scylla van de afstandelijke wetenschap en de Charibdis van de maatschappijkritiek.
In lijn met het positivisme worden wetenschap en maatschappelijke relevantie met elkaar verbonden. Dat gebeurt vooral door onderzoek op het gebied van onderwijs, dat in zowel het sociaal-liberale als het sociaal-democratische gedachtegoed wordt beschouwd als sleutel tot geleidelijke maatschappijverbetering. Deze technisch-reformistische insteek moet grip houden op de spanning tussen wetenschap en politiek, die de politicologie fataal wordt. Het duale karakter van de toegepaste sociologie komt mooi tot uiting in de para-universitaire status van het ITS: het instituut staat niet volledig binnen, maar ook niet volledig buiten de universiteit van Nijmegen.

De toegepaste sociologie bereikt in 1973 zijn hoogtepunt wanneer Van Kemenade minister van onderwijs wordt in het kabinet den Uyl: de filosoof wordt koning. In zekere zin symboliseert zijn stap van de ene naar de andere pool het einde van het dualistische model. Werkelijke relevantie komt blijkbaar in het politieke systeem en niet vanuit de toegepaste wetenschap tot stand.
Twee jaar later, in 1975, constateert de Verkenningscommissie Sociaal Onderzoek dat er sprake is van een gebrekkige relatie en communicatie tussen wetenschap en beleid. De auteurs van Beleidsonderzoek in Nederland beschouwen dat jaar als het begin van het tijdperk van professionalisering. Op de nota volgt immers een Meerjarenplan Sociaal Onderzoek en Beleid (1978), een door het SISWO geëntameerde discussie over beleidsonderzoek en de verschijning van het eerder genoemde boek van Van de Vall. Stuk voor stuk zijn het ongetwijfeld belangrijke gebeurtenissen, maar zonder verdere inbedding blijft de geschiedenis van het beleidsonderzoek zo teveel het karakter houden van een proces van in nota's, discussies en boeken voortschrijdend inzicht.

Nieuwe winden
Het zijn echter ontwikkelingen in de maatschappelijk-culturele context die voor het beleidsonderzoek van doorslaggevend belang zijn. Eerst en vooral heerst daar de crisis van economie, politiek en verzorgingsstaat. Tegen de achtergrond van groeiende werkloosheid en oplopende overheidstekorten raakt de progressieve verbeelding haar macht kwijt. Er waait een nieuwe conservatief-liberale wind door de wereld (Thatcher, Reagan, Lubbers), die de sociaal-economische rol van de overheid wil inperken. Marktwerking en ondernemerschap worden herontdekt, op overheidsuitgaven wordt bezuinigd. Nieuwe vragen naar de effectiviteit en efficiëntie van beleid zijn uitdrukkelijker aan de orde, zoals hoe de werkloosheid is aan te pakken en op welke wijze het sociale zekerheidsstelsel doelmatiger is in te richten.

Nieuwe vragen met een zekere urgentie, waarop de (para)universitaire aanbieders van beleidsonderzoek onvoldoende kunnen inspelen. De universitaire omgeving blijkt niet de plek waar beleidsgericht onderzoek floreert. Talloos zijn de verhalen van langdurige uitlopende of mislukte onderzoeksopdrachten. De universiteiten zijn als gevolg van de naoorlogse babyboom en mede onder invloed van de democratiseringsbeweging uitgegroeid tot bureaucratische molochs. Tussen alle verplichtingen van onderwijs, wetenschappelijke publicaties en universitair bestuur wil het contractonderzoek nog wel eens kind van de rekening worden. Bezuinigingen en taakverdelings- en concentratieoperaties zetten de zaken verder onder druk.

Daar komt nog bij dat de status van het wetenschappelijk onderzoek van binnenuit wordt uitgehold. In 1975 sluit de Amerikaanse wetenschapsfilosoof Paul Feyerabend de bekende Popper-Kuhn discussie in Against Method af met de beroemde woorden: "anything goes". Er is geen regel of principe waardoor wetenschappelijke kennis van andere soorten kennis is te onderscheiden. Er is dus ook geen reden waarom de productie van kennis, zeker niet wanneer het gaat om beleidsrelevante kennis, binnen de setting van de Alma Mater zou moeten plaatsvinden.

En derhalve begeeft het beleidsonderzoek zich buiten de beklemmende muren van universiteiten en (para-)universitaire instituten. Volledig passend in de trend van marktwerking en ondernemerschap, ontstaan er commerciële bureaus, die zich, puttend uit de grote arbeidsreserve van werkloze academici, voor honderd procent gaan toeleggen op de uitvoering van beleidsgericht opdrachtonderzoek. Daarmee is voldaan aan de primaire eis van professionalisering, namelijk dat een groep mensen van een bepaalde activiteit zijn beroep maakt. Wat nog steeds in belangrijke mate mist is een gedeelde visie op het vak en zijn geschiedenis.

Consequenties
In dit artikel is daarvoor, nog lang niet uitputtend, een aantal elementen aangedragen, die in de bundel ontbreken. Dat is niet alleen voor de annalen van belang. Het onvoldoende scherp neerzetten van de maatschappelijke achtergronden van de professionalisering van het beleidsonderzoek heeft belangrijke consequenties. In de eerste plaats leidt het tot een onvoldoende demarcatie van wetenschap en beleidsonderzoek. De auteurs blijven beleidsonderzoek primair als wetenschappelijk aanduiden, terwijl juist emancipatie uit de wetenschap voorwaarde voor professionalisering is gebleken. In de tweede plaats dreigt het risico van een ahistorische visie op het vak. De behoefte van beleidsmakers aan kennis mag van alle tijden zijn, de professionalisering van beleidsonderzoek vindt in bepaalde historische omstandigheden plaats. Een blijvende informatievraag is derhalve een onvoldoende voorwaarde voor het voortbestaan van het vak.

In tegenstelling tot in de VS heeft het beleidsonderzoek in Nederland niet de politicologie als "moeder", maar is het gevoed vanuit verschillende "toegepaste" deeldisciplines. Als gevolg daarvan komt in de bundel, met name bij de beschrijving van de functie en rol van het vak, het element van "het politieke" onvoldoende aan bod. Het verklaart bovendien waarom er in een kwart eeuw tijd zo weinig op metaniveau aan het vak is gebeurd. Met vele vaders voelen weinigen zich verantwoordelijk voor het kind. Wat er ook op de bundel valt aan te merken, alleen al de poging het vak beleidsonderzoek op systematische wijze te belichten is daarom te prijzen.

*Bart Dekker is algemeen directeur van Research voor Beleid en lid van de groepsdirectie van Panteia.

Literatuur

Hoesel, P.H.M. van, Leeuw, F.L. en J.W.M. Mevissen (red), Beleidsonderzoek in Nederland. Kennis voor beleid; ontwikkeling van een professie, Van Gorcum, Assen, 2005.

Fennema, M. en R. van der Wouden, "Politicologisch onderzoek in Nederland", in: Fennema, M. en R. van der Wouden, Het politicologen-debat: wat is politiek?, van Gennep, Amsterdam, 1982.

Feyerabend, Paul, Against Method, New Left Books, London, 1975

Gevers, A. (red.), Uit de Zevende. Vijftig jaar politieke en sociaal-culturele wetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam, Het Spinhuis, Amsterdam, 1998.

Vall, M. van de, Sociaal Beleidsonderzoek, een professioneel paradigma, Samsom, Alphen aan den Rijn, 1980.