Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Sociale Zekerheid

Eigen verantwoordelijkheid als verkoopargument

door dr. H.M.Post en dr. J.S.Schmidt*

Op 15 oktober 2004 organiseerde de redactie van BASISs een debat over de toekomst van de sociale zekerheid waarin drastische veranderingen doorgevoerd (moeten) worden. Is het zinvol bestaande wetten te wijzigen op instigatie van omstandigheden? Kan men met incidentele wijzigingen de toekomstige omstandigheden beheersen? Is het niet beter het gehele stelsel van sociale zekerheid en levensloopregelingen te screenen en structureel opnieuw in te vullen? Van welk Archimedespunt zou er uitgegaan moeten worden bij reorganisatie?
Als leidraad voor de discussie diende het essay "Sociale Onzekerheden" van Douwe Grijpstra. Uitgenodigd waren naast wetenschappers en politici o.m. experts van het CWI, ABU en FNV.

Deelnemers:

Ben Tappel, ArboRea
Simon van Driel, PvdA, Eerste Kamer der Staten-General
Cees van Uitert, EIM Consult
Lucy Kok, Universiteit van Amsterdam
Douwe Grijpstra, Research voor Beleid
Hans Kamps, Algemene Bond van Uitzendondernemingen
Wim van Voorden, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
Mechelien van der Aalst, Research voor Beleid
Els Sol, Universiteit van Amsterdam
Eelco Tasma, FNV Bondgenoten

Inleiding
De sterkste schouders de zwaarste lasten. Dit draagkrachtbeginsel vormt één van de uitgangspunten van ons sociale zekerheidsstelsel. De sporen ervan voeren terug naar de eerste christelijke gemeenschappen.
God lief hebben werd voor hen concreet in het liefhebben van de naaste. De eerste christenen brachten dit wat paradoxaal in praktijk. Geen van hen beschouwde zijn bezittingen als persoonlijk eigendom want ze hadden alles gemeenschappelijk, zo valt te lezen in het bijbelboek Handelingen als inleiding op de bizarre geschiedenis van Ananias en Saffira. Niemand in de gemeente leed gebrek omdat de rijken hun goederen verkochten om het geld aan de minder bedeelden te geven. Ook Ananias en Saffira verkochten een akker en brachten het geld daarvan naar Petrus opdat hij het verdeelde. Maar ze hielden ook wat geld voor zichzelf. Het achterhouden van een gedeelte van hun geld terwijl ze voorwendden alles gegeven te hebben, bestrafte God onmiddellijk: beiden moesten ze dit jammerlijk met de dood bekopen.
Het christendom heeft onze Westerse wereld gevormd, maar wat betreft de gedachte van denivellering van bezit is er water bij de wijn gedaan. Toch is het idee nog altijd traceerbaar in ons sociale zekerheidsstelsel, hoe zeer de verantwoordelijkheid van de'sterkste schouders' ook ter discussie staat.

Fouten in spiegelbeeld
Het sociale zekerheidsstelsel vormt de neerslag van politieke, economische en sociale ontwikkelingen en van culturele, religieuze en filosofische denkbeelden. De belangrijkste functie van de traditionele sociale zekerheid is bescherming tegen de sociale risico's van ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en ouderdom. Omdat deze risico's als onbeïnvloedbaar werden beschouwd, kwamen er wettelijke standaardregelingen om ze te dekken. Maar het leven nu wijkt af van ingesleten patronen en over schade wordt anders gedacht. De recente aanpassingen in de sociale zekerheid bestaan voor een groot deel uit financiële prikkels: de marktwerking in de uitvoering wordt groter, de collectieve regelingen worden meer toegespitst op de mensen die het echt nodig hebben, er wordt een sterker beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van burgers. Collectieve verantwoordelijkheid en generiek beleid verliezen terrein. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling ziet bij de nu voorgestelde wijziging van het zekerheidsstelsel vroegere fouten in spiegelbeeld herhaald. Zoals de generieke uitbreiding van de verzorgingsstaat leidde tot overmatig gebruik ervan, zo zijn de huidige problemen voor de meest behoeftigen een gevolg van een generieke korting van het voorzieningenniveau (RMO Advies 30).

Doelmatigheid en rechtvaardigheid
Het regeerakkoord bevat een reeks bezuinigingen op de sociale zekerheid. Het kabinet wil onder andere ontslagvergoedingen inhouden op de WW-uitkering, sommige CAO's niet langer automatisch voor iedereen laten gelden en fiscale voordelen voor het sparen voor VUT en prepensioen schrappen. Onlangs is de herkeuring van een half miljoen WAO'ers begonnen. Naar schatting zullen 110.000 mensen hun WAO-uitkering geheel of gedeeltelijk verliezen. Van hen wordt verwacht dat ze weer of meer gaan werken. De herkeuring is de opmaat voor de WAO nieuwe stijl, de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA), die op 1 januari 2006 moet ingaan. Voor iemand die minder dan 35% arbeidsongeschikt is wordt niets geregeld.
Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) verwacht dat eind 2005 door aanscherping van de regels voor de WW tienduizenden mensen minder dan eerder gedacht een werkloosheidsuitkering krijgen. Het draagkrachtbeginsel staat onder druk en daarmee ook de solidariteit. Er is een verschuiving gaande van sociale zekerheid naar eigen verantwoordelijkheid. Volgens minister De Geus gaat het bij deze maatregelen niet alleen maar om besparingen. De ingrepen in de sociale zekerheid zijn volgens hem ook goed voor de arbeidsmoraal, want door de goede sociale zekerheid is een stukje gezonde arbeidsmoraal kwijtgeraakt. Op de eerste plaats komt nu "Wie kan meedoen, moet meedoen, werk gaat voor alles", het motto van De Geus.

In hun artikel Rechtvaardigheid of individualisering (ESB 18-05-2001) vestigen Bovenberg en Jacobs er de aandacht op dat met generiek beleid toegepast op specifieke doeleinden rechtvaardigheid geofferd wordt aan grotere doelmatigheid. De afruil tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid is onontkoombaar en spruit voort uit een gebrek aan informatie over wie de zwakke en wie de sterke schouders hebben.
In het essay Sociale Onzekerheden (Basis 3:2004) stelt Douwe Grijpstra de vraag of het sociale zekerheidsstelsel, de lappendeken van regelingen, die door aanpassingen en aanpassinkjes steeds bonter is geworden, nog wel voldoet aan de eisen van rechtvaardigheid en doelmatigheid. Hij betoogt dat een alternatief niet meteen voorhanden is. Het basisinkomen in zijn meest zuivere vorm is afgeschreven omdat het te duur is. Toch vindt hij dat het mogelijk zou moeten zijn de uitkeringshoogte individueler te bepalen. Deze zou vooral vanuit het perspectief van het inkomen en de persoonlijke situatie en minder vanuit toevallig aanwezige rechten samengesteld moeten worden.
Grijpstra's essay diende als uitgangspunt voor het tweede Basisdebat dat 15 oktober 2004 jl. gehouden werd op de Beukenhof te Oegstgeest. Het gesprek werd vooral een uitwisseling van nauwkeurige observaties van en vragen over de uitvoering van de sociale zekerheid. Hebben de wetgevers wel een goed beeld van de mensen voor wie zij wetten schrijven en regelingen instellen, was een zorgelijke vraag.

Keuzevrijheid, keuzemogelijkheid, keuzes kunnen maken
Willen mensen keuzevrijheid? Het nieuwe ziektekostenstelsel gaat uit van een consument die vergelijkt en kiest. Veranderingen in de sociale zekerheid en met name de levensloopregeling doen een beroep op de vaardigheid van individuen om keuzes te maken. Uit onderzoek hoe consumenten denken over keuze in de zorg, blijkt keer op keer dat mensen wel keuzemogelijkheden en keuzevrijheid willen hebben maar niet willen kiezen. Economisch onderzoek laat zien dat wanneer het om pensioenregelingen gaat, mensen niet of verkeerd kiezen zodat ze soms helemaal geen pensioen hebben.Waarderen mensen keuzevrijheid niet?

Lucy Kok: Ze hebben geen tijd om zich in allerlei regelingen te verdiepen. Ze hebben geen zicht op de toekomst. Met 65 jaar pensioen is misschien een vast punt, maar de situatie dan inzake gezondheid en sociale relaties is voor ieder individu onzeker.
Douwe Grijpstra: Men kiest toch het liefst voor het pakket dat iedereen kiest.
Eelco Tasma: Het kabinet heeft een adviesaanvraag bij de SER gedaan over de levensloopregelingen. De SER vond dat werkloosheid ook ingepland moet worden.
Maar hoge inkomens hebben een kleinere kans op werkloosheid, kunnen meer sparen, zullen het verlof vroeg inzetten en gaan dan lekker op pad. Lagere inkomens hebben een hoger risico, kunnen minder sparen, dus hebben niet de mogelijkheid die keuze te maken. Een dilemma ontstaat dan door de idee van een keuzemogelijkheid die er in feite niet is.
Simon van Driel: Wanneer de vakantie- en verlofdagen die al uitstaan nu opgenomen zouden worden, zou er het komende half jaar geen fileprobleem bestaan. Misschien vindt men werken leuk of valt een baas employees lastig als ze veertig dagen weg willen. Op de een of andere manier werkt zo'n individuele regeling niet.
Kok: Wanneer je werknemers laat kiezen uit verschillende arbeidsvoorwaarden komt verlofsparen helemaal onderaan. Ja, helaas.
Ben Tappel: Wat dan? Standaardpakketten, collectieve regelingen?
Kok: Misschien vindt men collectief prettig. Hoeft men niet te kiezen, weet men dat de overheid het netjes regelt en is men onafhankelijk van een verzekeraar die iets wil.
Van Driel: De vraag is: hoe paternalistisch durven politieke partijen te zijn? In een discussie zou ik zeggen dat het goed is om ook de mensen die er totaal geen belangstelling voor hebben te dwingen mee te betalen aan pensioenvoorziening. Soms moet er gezegd kunnen worden het is voor je eigen bestwil.
Wim van Voorden: Waar ligt de grens bij moeilijke keuzes, wat zijn de zaken die mensen niet goed kunnen beoordelen. Pensioenverzekeringen zijn ingewikkeld, implicaties en gevolgen moeilijk te overzien. Wat gebeurt er met degenen die de verzekering niet nemen, straks zit je massaal opgescheept met AOW'ers, mensen die te weinig inkomen hebben.
Grijpstra: Een complicatie bij collectieve maatregelen zoals generieke volksverzekeringen is dat er scheve situaties ontstaan, scheve solidariteit. Collectieve regelingen voor iedereen moeten de vrijheid ingebouwd krijgen om voor mensen die de regeling absoluut niet nodig hebben iets anders te doen. Ook de allerrijksten in ons land krijgen bijvoorbeeld kinderbijslag en AOW.
Tasma: Ze betalen ook de premies. In principe zijn de generieke sociale regels gemakkelijk uit te voeren. De Sociale Verzekeringsbank is altijd geprezen om de lage uitvoeringskosten.
Kok: Denk ook aan de armoedeval, al die inkomensafhankelijke regelingen zijn slecht voor de arbeidsmarkt.

Het kabinet onderschrijft dat maatregelen in de sociale zekerheid en de gezondheidszorg op elkaar moeten worden afgestemd, hoewel het niet nodig is beide stelsels in één verzekeringssysteem op te laten gaan. Het doel is ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid terug te dringen en tegelijkertijd de toegang tot arbeidsmarkt, het verzekeringsstelsel en de zorg voor iedereen, ook voor mensen met een aandoening of handicap, te handhaven. De metafoor die door Van Voorden in het verloop van het debat gebruikt wordt in verband met de verandering van het zorgverzekeringsstelsel is ook van toepassing op de wijzigingen in het sociale zekerheidsstelsel.

Doormarcheren
Van Voorden: Het instellen van het nieuwe zorgstelsel kan men vergelijken met doormarcheren. Om je heen zie je al de gewonden naast de weg en de obstakels op de weg, kortom ellende, maar als je onderweg de zaken wilt oplossen kom je nooit bij het einddoel. Doorgaan is het motto. Pas wanneer het doel bereikt is kunnen de overgebleven problemen worden aangepakt. Al vijftien jaar is men bezig met de ontwikkeling van een nieuw zorgstelsel dat in januari 2006 in zal gaan. Er zijn nog grote obstakels. Zo zijn er de werkgevers die te hoop lopen tegen het omhoog gaan van de inkomensafhankelijke premie die zij moeten heffen via het loonstrookje. Het stijgen van de kosten van de gezondheidszorg vanwege de vergrijzing en de technologische ontwikkeling, betekent dat de ruimte, waarop de werknemers in CAO-onderhandelingen greep hebben, zal verdampen. Al het geld gaat op aan de zorg en de premie die de werkgevers daarvoor moeten innemen.
Een ander obstakel is de koppeling met de aanvullende verzekering. Het ziekenfonds is een verplichte verzekering en verstrekt een basispakket. Daarnaast is er de mogelijkheid voor cliënten om zich aanvullend te verzekeren. Deze aanvullende verzekering is een particuliere verzekering waarvoor mensen met grote risico's eventueel geweigerd kunnen worden. Het nieuwe stelsel beoogt een grote mate van mobiliteit, mensen moeten van aanbieder kunnen wisselen. Voor het basispakket is er een acceptatieplicht voor de verzekeraar en mag deze geen risicoselectie toepassen. De verwachting is dat er via de aanvullende verzekering risicoselectie zal worden toegepast,
en dat vooral buitenlandse maatschappijen de mobiliteit van het basispakket en het wisselen van verzekering zullen tegenhouden.
Zorgtoeslag, een tegemoetkoming in de premie voor een zorgverzekering, moet men op voorhand betalen en de fiscus verdisconteert die later, dat wil zeggen dat zes miljoen mensen eerst betalen en daarna geld via de fiscus terugkrijgen. De fiscus is nu al bezig daarvoor een apparaat van 500 man op poten te zetten.
Van Driel: Je zult zien dat er van het verschil tussen de acceptatieplicht van het basispakket en vrijheid voor aanvullende verzekering via de concurrentie niets terechtkomt. Over de acceptatieplicht wordt veel te gemakkelijk heen gestapt. Wanneer je als verzekeraar van iemand af wilt, is dat nooit onmogelijk, er valt altijd iets te verzinnen.
Van Voorden: Een probleem is dat er een omslag plaatsvindt van een publiekrechtelijk stelsel naar een privaatrechtelijk stelsel. Het wordt een privaatrechtelijk stelsel met publieksrechtelijke randvoorwaarden. Minister Hoogervorst is naar Brussel, naar Bolkestein, geweest om te vragen of zo'n privaatrechtelijk stelsel met publieksrechtelijke randvoorwaarden wel correct is. Het antwoord was dat het wel kan, zo ongeveer... Stel dat een verzekeraar naar het Europese hof gaat om te vragen of die constructie wel past binnen de schaderegeling van Brussel, dan is er het risico dat men tot de conclusie komt dat het niet kan. Wat is dan het gevolg? Dan gaan de publieke randvoorwaarden eraf. Dan zijn we daar waar niemand wil zijn in Nederland, dan is er risicoselectie en geen acceptatieplicht.
Van Driel: Het is niet opportuun om te bouwen op een onzekere brief van Bolkestein. We zouden moeten aandringen op een onafhankelijk juridisch oordeel.
Kok: Er zijn ook voordelen in het nieuwe zorgstelsel. De rol van de werkgevers wordt interessant. Er is voorgesteld om werkgevers een deel van de premie direct aan de verzekeraars te laten betalen. Ze krijgen dan belang bij collectieve contracten. Nu betalen werkgevers apart. Wanneer er collectieve zorgcontracten worden afgesloten en door onderhandeling de basispakketten goedkoper zijn, zorgt dat voor loonruimte.
Van Voorden: Er zijn beperkingen uitgezet betreffende de collectieve contracten, ze mogen niet per maatschappij uitonderhandeld worden.

Mythe van de weldenkende burger
Els Sol: Ook bij de maatregelen die genomen worden in de sociale zekerheid is het doormarcheren geblazen. Het draaipunt daarin is de toename van de individuele verantwoordelijkheid. Achter de verschuiving die nu optreedt zit de gedachte van grotere keuzevrijheid voor het individu. Maar wat je nu ziet, is dat door allerlei bezuinigingen en efficiëncyslagen er zeer weinig keuzevrijheid en keuzemogelijkheid overblijft. Door en in de veranderingen worden meer verantwoordelijkheden doorgeschoven naar het individu waarbij tegelijkertijd de solidariteit minder wordt. Waar leg je de grens van solidariteit? Wat blijft er over van solidariteit in WW en Bijstandswet bij de 'work first, every job as soon as possible' aanpak? Wat blijft er over van keuzevrijheid? Is het in het belang van het individu zo snel mogelijk aan het werk te gaan ongeacht wat het is dat hem geboden is? Het zijn kortetermijnafwegingen waarbij de vraag is: wat levert het op voor de burger, wat levert het ons als maatschappij op langere termijn op.
Tasma: Het levert vooralsnog verschuivingen op. Het afschaffen van de kortdurende WW-uitkering, dat wil zeggen, een ieder die een arbeidsverleden heeft van minder dan vier jaar heeft geen recht op een WW-uitkering tenzij diegene kostwinner is, heeft tot gevolg dat hij een beroep doet op de bijstand en dan alsnog de hele machinerie over zich heen krijgt. Dit betekent dat een leger van twee miljoen zeer slecht opgeleide, kansarme, veelal jonge werkzoekenden zich moet melden op de arbeidsmarkt. Trouwens ook de hoogopgeleiden met een kort arbeidsverleden moeten snel een baan zien te vinden, en deze groep wordt steeds groter. Het sociale beleid nu betekent niets anders dan controleren of mensen wel doen wat er gezegd is dat ze moeten doen. Het heeft niets meer te maken met keuzevrijheid en eigen verantwoordelijkheid van mensen. Eigen verantwoordelijk, het is niet meer dan financieel geprikkeld worden.
Tappel: Ik ben sceptisch en zie achter het idee van eigen verantwoordelijkheid de mythe van de weldenkende burger.
Hans Kamps: In het Buurmeyer-tijdperk en daarvoor was er de filosofie, dat men liever ziet dat er weet ik hoeveel mensen misbruik maken van het stelstel dan dat er ook maar één onterecht geen uitkering zou krijgen. Nu is dit precies andersom en als je dan bedenkt dat onterecht gebruik vaak voorkomt uit angst, dat misbruik is dat mensen ervoor kiezen veilig thuis te zitten...
Cees van Uitert: De verantwoordelijkheid moet van twee kanten komen. In het Arbo- verzuimdossier is individuele verantwoordelijkheid groter geworden dan in het werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsdossier. In het Arbodossier is deze verantwoordelijkheid echter gekoppeld aan collectieve verantwoordelijkheid. Bedrijven moeten voor goede en veilige werkvoorzieningen zorgen en bijvoorbeeld RSI-programma's voor hun medewerkers installeren. Sociale partners hebben de belangrijke taak beroepsrisico's tegen te gaan. De individuele verantwoordelijkheid wordt ingebed in een stelsel van preventieve en curatieve maatregelen.
Tasma: Dit is een voorbeeld van een geprivatiseerde regeling met publieke randvoorwaarden die wel blijkt te werken.
Van Uitert: In het veld van werkloosheid en arbeidsongeschiktheid ontbreekt dat collectieve totaal. Sociale activering is niet sociaal, het is een prikkelen van het individu maar het leidt niet tot een sociaal beeld.
Kok: Ik vind die prikkels juist goed. Vroeger bleven mensen in de bijstand zitten en dat is voor niemand optimaal. Bij het WAO-onderzoek zie ik dat veel mensen niet meer aan het werk gaan omdat ze bang zijn én hun baan te verliezen én dan ook geen rechten op WAO meer te hebben. Ze zijn bang voor de financiële gevolgen. Mensen zijn bang, zijn risico-avers.
Grijpstra: Ik ben het hiermee eens. Onderzoek wijst uit dat als je de mensen verdeelt in actieve types die de eigen kansen grijpen en bange types die afwachtend reageren op ontwikkelingen, het de laatste groep is die met name in de WAO zit.
Kok: Wanneer je met maatregelen kunt zorgen dat hun angst minder wordt, bijvoorbeeld door bepaalde rechten te garanderen, kunnen ze hun afwegingen op een reëlere manier maken. Angst is een slechte raadgever.
Sol: 'Work first' werkt alleen binnen een goede context. Het werkt prima als de arbeidsmarkt het toestaat, in een recessie wordt het problematisch.
Van Driel: Toch ben ik ervoor mensen aan werk te helpen. Je moet door de angst heen duwen en randvoorwaarden scheppen. Wanneer je serieus te werk gaat en alternatieven biedt in de vorm van scholing en opleiding of vrijwilligerswerk, dan zie je dat meer mensen aan het werk komen dan theoretisch wordt beweerd. Activering betaalt zich terug, de afstand tot de arbeidsmarkt wordt kleiner. Een probleem is dat men bij het krijgen van een baan met de opleiding stopt. Aan een halve loodgieter heb je niets. Bovendien gaan deze mensen er als eerste weer uit.
Tasma: Ik ben ook niet voor de situatie waar men klakkeloos een uitkering krijgt en daarna van niemand meer iets hoort. Maar wat ik kwalijk vind is dat termen zoals eigen verantwoordelijkheid verkoopargumenten zijn en eigenlijk voor iets anders staan. Je houdt een worst voor en stuurt 8oo mensen op één vacature af.
Tappel: Ik concludeer dat er eensgezindheid bestaat, eigen verantwoordelijkheid en financiële prikkeling zijn prima zolang ze maar ingebed worden in collectieve faciliteiten. Het huidige sociale zekerheidsstelsel voldoet nog maar zou op bepaalde punten kunnen worden aangepast.

Solidariteit vs groei
Als het sociale zekerheidsstelsel de neerslag van politieke, economische en sociale ontwikkelingen en van culturele, religieuze en filosofische denkbeelden is, voldoet het mensbeeld waarvan het stelsel uitgaat dan? Dat is de vraag die zich opdringt na het debat. Zou de psychische dispositie van mensen die in een afhankelijkheidsrelatie met de gemeenschap terechtkomen niet in beeld gebracht moeten worden zodat er rekening mee gehouden kan worden? Een goed functionerend zorgstelsel is een vereiste voor een zichzelf respecterende welvarende samenleving zeggen christen-democraten, liberalen en socialisten. De visie op de manier waarop het stelsel optimaal functioneert blijft een strijdpunt.
De parlementaire enquête van de commissie-Buurmeijer maakte duidelijk dat een onheldere verdeling van verantwoordelijkheden leidt tot het afwentelen van risico's en daarmee tot onbeheersbaarheid van het stelsel. Het stelsel werd wel bijgeschaafd maar 'een heldere verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en burgers is nog steeds ver te zoeken.' (Balie-Manifest 2004). Toekomst-scenario's die een forse groei van de welvaart koppelen aan de verdere versobering van de sociale zekerheid verscherpen de discrepantie nog eens. Volgens een van de scenario's uit de recente studie van het het CBS Vier vergezichten op Nederland gaat de grootste groei in welvaart gepaard met "een grondige hervorming en terugdringing van de collectieve sector" en "grote inkomensverschillen tussen laag- en hoogopgeleiden en tussen werkenden en niet-werkenden".
Als men moet kiezen tussen groei en solidariteit lijkt groei de winnaar.

*Hedda Maria Post en Julia Schmidt zijn redacteuren van BASIS