Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Beleidsonderzoek en beleidsadvies

Zitten op elkanders stoelen

door dr.H.M. Post en dr. J.S.Schmidt*

Sluiten onderzoek en advies naadloos op elkaar aan, lopen ze in elkaar over, zijn ze twee kanten van dezelfde medaille of zijn ze aparte disciplines verbonden door het veld beleid? Of ligt het onderscheid in het type werker dat zich op een zaak stort? Zoals Peter van Hoesel zegt, het is een discussie die al dertig jaar gevoerd wordt. In de Beukenhof debatteerden beleidsonderzoekers, beleidsadviseurs en opdrachtgevers, toch enthousiast, hierover.

Voorzitter Peter Noordhoek
Aart van Bochove, directeur Bureau Blauuberg
Bart Dekker, directeur Research voor Beleid
Frans van Dongen, hoofd kennis, infrastructuur en analyse MinBiZa
Peter van Hoesel, directeur Panteia
Leo Klinkers, zelfstandig bestuurkundig adviseur
Jaap Korpel, adviseur Eim
Peter Noordhoek directeur bureau Northedge
Kees Van Uitert, adviseur Eim
Kees Verhaar, onderzoeker adviseur bij SGBO

Verschillen en raakvlakken
Van Hoesel, ziet forse overlappen maar ook essentiële verschillen tussen onderzoeker en adviseur. De eerste is informatieleverancier, de ander helpt het beleidsproces verbeteren.
Dekker vindt analyse en visie voor beide disciplines belangrijk. Onderzoekers voelen zich soms minderwaardig, advies heeft immers meer inspraak en impact. Bij beleidsonderzoek gaat het niet om plat empirisch onderzoek, er is gevoel voor beleid, voor probleem en proces en voor het juiste moment voor juiste informatie.
Korpel is nu beleidsadviseur en was altijd op weg om dat te worden, ook toen hij onderzoeker was.
Van Uitert, was onderzoeker, opdrachtgever bij ABU, nu adviseur, denkt dat je als adviseur uit paradigmata kunt stappen. Wanneer je buiten de vastgestelde kaders treedt kun je naar mogelijkheden zoeken om de werkelijkheid te beïnvloeden.
Van Bochove was onderzoeker, wethouder van Leiden, nu beleidsadviseur met een eigen bureau Hij is van mening dat de cultuur tussen onderzoekers en adviseurs overeenkomt, maar dat er methodische verschillen in aanpak zijn, hoewel ook daarin raakvlakken zijn. Er bestaat beleidsadvies, organisatieadvies en accountancy. Het zijn de zoveelste loten aan de stam van de zakelijke dienstverlening.
Verhaar, aanbesteder onderzoek voor de directie arbeidsmarkt van MinBiZa en SZW en sinds kort onderzoeker en adviseur bij het SGBO, is het hiermee eens. Opvallend is volgens hem dat een beleidsonderzoeker van middelbare leeftijd kennelijk vaak advieswerk gaat doen. Verder slaat een goede onderzoeker een brug naar advies, hij kijkt naar het object van onderzoek, inventariseert welke kwesties in het veld spelen en agendeert welk onderwerp dat oplevert. Een goede onderzoeker doet meer dan een verhaaltje schrijven met een tabel erin.

Lezen en schrijven
Klinkers, zelfstandig bestuurskundig adviseur, mist bij onderzoekers het taalgevoel. Door gebrek aan taalvaardigheid, is men niet in staat cijfers zo in taal uit te drukken dat ook de buurman het begrijpt. Een uitzondering daargelaten is alles wat zich onder de noemer beleidsonderzoek aandient, onleesbaar. Hij durft de stelling te verdedigen dat van de honderden rapporten die op de tafel van de opdrachtgever belanden maar een miniem percentage gelezen wordt. In het gunstigste geval wordt de rest onmiddellijk aan ambtenaren ter verklaring voorgelegd. Er zit ongelooflijk veel kostbaar materiaal verscholen in die rapporten. Zonder deze kennis en wetenschap wordt beleid een slag in de lucht.
Van Bochove: slecht schrijven en slecht beleidsonderzoek gaan samen. Tweederde van de producten is onder de maat, dat is de prijs voor het derde deel met het goede verhaal.
Verhaar: dat geldt voor een ieder van ons, zo nu en dan heb je een product waarmee je, in supermarkt termen, in het schap bovenaan komt en een poosje meegaat, soms een product dat minder lang mee gaat en een product dat niet in het schap komt.
Dit klinkt alsof het een aanbodsmarkt is, maar beleidsonderzoek is tegenwoordig ook een vraagmarkt, reageert Van Hoesel. Ik geloof wel dat niet alles gelezen wordt maar waar het om draait is dat de boodschap van het verhaal doordringt, zij het dat het gelezen wordt in een management summary. Het gaat er om dat er iets meegedaan wordt, dat is in de afgelopen tien jaar sterk verbeterd.
Het maakt veel uit wie het onderzoek leest, antwoordt Verhaar. Wanneer ik als op drachtgever iets aanbesteed wil ik het verhaal met verantwoording van de methodiek. Ik wil weten of het klopt. Mijn directeur vertrouwt mij en wil een kort verhaal met kernpunten. Een verhaal voor de minister vergt weer een andere taal en stijl.
Van Dongen, hoofd kennis, infrastructuur en analyse van MinBiZa, wijst erop dat niet alleen het onderscheid adviseur-onderzoeker telt, maar dat ook in het beleidsonderzoek vele variëteiten zijn. Soms wil je een cijfermatige analyse van een methodisch goed geëquipeerde onderzoeker, dan focus je op de econometrische professie. Ook maakt het verschil met welk type onderzoeksinstituut je zaken doet. Universiteiten of daaraan gelieerde instituten zijn anders dan commerciële instituten en ook de schriftelijke producten zijn anders.

Opdrachtgever bepalender
Verhaar: Erosie van kennis en kwaliteit ontstaat soms door onderzoekers die de veilige weg kiezen en datgene opschrijven waarvan ze denken dat het binnen het paradigma van het geldende beleid past. Als het aan de orde is moet de onderzoeker tenminste genuanceerd kunnen aangeven, wanneer de empirie afwijkt van wat de doelstelling was. Dat vermijden bepaalde onderzoekers uiterst zorgvuldig.
Van Bochove ziet de opdrachtgever als bepalender voor het verschil tussen advies en onderzoek dan de uitvoerders. Het gebeurt niet bijzonder vaak dat de opdrachtgever zegt: dit is het probleem, probeer daar eens op te reflecteren. Meestal is de opdrachtgever al een eind op de stoel van de onderzoeker gaan zitten en komt met terms of references: zoveel enquêtes en zoveel interviews, het is helemaal dichtgespijkerd tot op de euro nauwkeurig. Maar dat is toch niet des opdrachtgevers? Het is schering en inslag dat de opdrachtgever onderzoekers en adviseurs elkaars kunstje laat doen.
Verhaar pleit ervoor onderzoekers onderzoek te laten doen en hen daaruit de belangrijke uitkomsten te laten afleiden, bijvoorbeeld aangeven wanneer iets afwijkt van de literatuur of dat iets een trendbreuk is. Op het moment dat de opdrachtgever zegt: 'wat moeten we nou?', dan moet je als beleidsonderzoeker zeggen: 'daar moet een procesverandering plaatsvinden, maar ik ben daar zelf niet zo goed in, ik ben van de tabellen.' Alleen als hij de capaciteit heeft, mag hij die switch van onderzoek naar advies maken. Ik heb vaak gemerkt dat mijn beleidscollega's de onderzoeker die te snel petten wilde combineren, uitkotsten.
Dekker: Met de professionalisering van het beleidsonderzoek omstreeks 1975 werd gebruikswaarde een speerpunt. Kennisoverdracht, het zo duidelijk mogelijk overbrengen van uitkomsten, speelde bij de professionalisering een grote rol. Hij is het er dan ook niet mee eens dat beleidsonderzoekers niet kunnen schrijven.

De waarde van middlemen
Klinkers ligt absoluut niet wakker van het onderscheid onderzoeker-adviseur. Waar ik wel wakker van lig, is dat men niet naar een paar fundamenten wenst te kijken. Zonder gedegen beleidsonderzoek kun je geen verstandige politieke beslissingen nemen, dan zit er een kloof in de exactheid waarmee de politieke besluitvorming van fundamenten wordt voorzien. Dat gat is in de afgelopen twintig jaar ook al ernstig groot geworden door de scheiding van beleid en uitvoering, in de marge waarvan kennisinstituten van de overheid op afstand zijn geplaatst. Fysiek, intellectueel en emotioneel heeft er een verwijdering plaatsgevonden tussen de besluitvormers en de onderzoekers die gewoonlijk wetenschappelijk correcte rapporten schrijven
Van Hoesel: je miskent de rol van tussenpersonen, onderzoekcoördinatoren en begeleidingscommissies die voor wederzijdse vertaling zorgen
Klinkers, onmiddellijk: zij zijn de belangrijkste storende factoren. Eruit! Wij moeten de opdrachtgever en onderzoeker bij elkaar te brengen en de inbreng van de middleman moet zodanig teruggebracht worden dat de opdrachtgever tenminste weet wat de onderzoeker gedaan heeft. En dan gaat het alleen nog om de vraag of de huidige generatie beleidsonderzoekers genoeg know how en inzicht heeft om die slag zelf te maken.
Van Dongen valt Klinkers bij: Ik herken hier veel in en deel de zorg. Onze huidige directie heeft de filosofie: als je beleid niet kunt onderbouwen dan schrijf je het niet op.
Van Hoesel gooit zijn wijnglas om.
Verhaar: Naast de waardevolle middleman is er nog een andere middleman: de inkoper die onderzoek inkoopt als ware het potloden. Zijn definitie van het beste aanbod is prijs. Dat is de middleman die zou moeten branden in de hel.
Koor: eens!
Noordhoek. Dat is bittere ellende. Wat is de achterliggende reden? Hoe hebben wij het zo ver laten komen?
Koor: Bouwfraude!

Marxistische bureaucratisering
Van Dongen heeft een andere visie: Er ligt de taakstelling van de regering dat er miljoenen geschrapt moeten worden op externen. De ministeries vonden dat het uitbesteden uit de hand liep Van EZ kwam dat inkoop gebudgetteerd en gecentraliseerd moet worden. Het dogma is: raamcontracten zijn goed, maakt niet uit voor welke markt, of het nu om potloden gaat of om energie. Het is zodanig dogma, dat een product van te voren niet meer gespecificeerd wordt, want je weet toch niet wat je gaat onderzoeken?
Van Hoesel vult aan: daar komt dan bij dat men grote compartimenten budget bij elkaar bracht, daar zat dan managementadvies in en communicatie en beleidsonderzoek. Maar beleidsonderzoek kent vele vormen, disciplines en onderwerpen. Het werd allemaal in één pet gegooid en daar kon je naar dingen.
Van Dongen: Tot de top bij MinBiZa heb ik gevechten moeten leveren om te voorkomen dat ik raamcontracten zou moeten sluiten. Ik wil ook zaken kunnen doen met kleine bureaus die nichemarkten beheersen.
Korpel stelt dat door raamcontracten de concurrentie in twee drie jaar tijd is gedecimeerd.
Van Uitert: Kenniscentra, ook concurrentie, schieten als paddestoelen uit de grond en worden voor een deel uit overheidsmiddelen gefinancierd.
Kees Verhaar: Het sluit aan bij een trend om alles wat risico kan opleveren buitenshuis te plaatsen. Een deel van mijn werk bij SZW was het maandelijks produceren van lijstjes van lopend onderzoek waar een politiek risico aan zou kunnen zitten. Die inkooptrend, door EZ gedragen en gefundeerd met 'transparant 'en 'kwaliteit', leidt ertoe dat er alleen nog veilig onderzoek wordt ingekocht.
Van Bochove sust dat beleid de verantwoordelijkheid is van meer instanties dan de rijksoverheid. Beleid komt uit corporaties, instellingen, commerciële bedrijven, gemeentebesturen en allerlei tussenstructuren vandaan. De overheid moet samenwerken.
Verhaar: Vergis je niet: de verplichting van de inkoopprocedures die nu gelden bij de rijksoverheid is aan het neerdalen op alle overheidsbesturen. En de wijze waarop de EU inkoopt voegt zich al naar het nationale inkoopmodel.
Van Bochove: Misschien is dit wel het thema achter het thema van dit debat.
Na de bouwfraude heeft de bouwwereld zich laten knippen en scheren. Projectontwikkelaars gaan als geslagen schooljongens door het leven. Fraude? Als je maar genoeg regels meekrijgt fraudeer je vanzelf. Is het probleem achter het probleem dat we met een overheid te maken hebben die wantrouwen heeft georganiseerd, geen licenties meer geeft aan marktpartijen en niet meer geïnteresseerd is in menselijk talent? Het ontbreekt ons aan leiderschap dat zegt we zijn een fatsoenlijke sector, hoe laten we de markt zo werken dat we alle talenten effectief aanspreken.
Klinkers: Die zorg, hier uitgesproken, wordt overigens herkend door de top van de rijksdienst. Dat centraliseren waarmee we bezig zijn nadert de marxistische bureaucratisering. Wat hier met elkaar geregeld en afgesproken wordt, dat is ten principale fout.
Verhaar: zowel onderzoek als inkoop doen aan risicomijding. Het draait om veilig inkopen van veilig onderzoek. Zeker, men is academisch geschoold, maar men heeft een houding van zoeken naar veiligheid, van risicomijding en complexiteitsreductie. Men heeft geen antenne meer voor wat speelt in de samenleving. En de samenleving heeft als reactie, ze zeuren wel over ons maar ze hebben geen idee waarover het gaat.
Noordhoek: wat betekent dat dan voor de agenda van de beleidsonderzoeker? Wat doe je als je met de opdrachtgever aan tafel zit en er is geen millimeter ruimte?
Van Hoesel wil met die premisse niet meegaan: Ik vind dat je over het algemeen van de opdrachtgever ruimte zat krijgt om de zaken op jouw manier aan te pakken. De opdrachtgever is vaak niet eens in staat om te zien wat er allemaal moet gebeuren. Je moet je vooral afvragen waar heeft hij informatie voor nodig, wat wil hij er mee gaan doen. Het gaat om de vraag achter de vaagstelling. Maar wanneer de ambtelijke top zegt, dit wordt voortaan gedaan door de afdeling inkoop, dan weet ik het ook niet meer.
Verhaar: Toch blijft het zo dat men onderzoek waarvan men verwacht dat de uitkomst onwelkom is probeert te vermijden.

De ideale opdrachtgever
Klinkers: Wat verstaan wij onder een ideale opdrachtgever? Voor wie wil je tot je laatste adem werken?
Dekker: Nu vraag je wel veel hoor! Beleidsonderzoek en -advies floreren in een situatie gekenmerkt door pluriformiteit, openheid, democratie, marktwerking. Als dat niet meer op de juiste manier wordt ingevuld is dat de dood in de pot.
Van Uitert: Alle veiligheidsreductie is dodelijk voor de kwaliteit. Ik maak dat nu aan den lijve mee bij de evaluatie van de sociale zekerheidswetten. Wat verzint het departement? Niet alleen acht bureaus die aan de slag zijn maar ook een interne en externe klankbordgroep. Op een gegeven moment word ik begeleid door veertig deskundigen in de zaal van gemeenten van Unv, Fnv, Cnv, Cwi, etc, die allemaal hun specifieke belangen hebben. Het onderzoek gaat voort, onderzoekers doen trouw hun werk. Voordat er een conceptrapport wordt uitgebracht, organiseert het departement een hoor en wederhoor van onderzoekers met SUWI organisaties. Dat leidt ertoe dat de een zegt, met die conclusie kan ik niet leven, de ander, die passage moet er ook uit, een derde, dit zie ik helemaal niet zitten. Kortom, alle relevante conclusies worden verschrompeld tot incrementele conclusies.
Klinkers: In een gesprek met een opdrachtgever ben ik er duidelijk in dat ik nimmer een stuur- of klankbordgroep accepteer zoals opgelegd door de opdrachtgever. Ik communiceer in elke advisering en onderzoek met god en alleman maar als ik vind dat er een klankbord nodig is, zorg ik ervoor dat die er komt onder mijn regie. En dan komen alle stemmen op tafel.
Van Dongen: Dat heb ik nog nooit meegemaakt, als opdrachtgever zou ik dat ook niet accepteren. Mijn ervaring is dat een opdrachtgever een begeleidingscommissie instelt om alle perspectieven op tafel te krijgen.
Verhaar: Ik vind het leuk wat je zegt over nooit accepteren. Ik kreeg altijd van EIM of wie dan ook, zo fijn de voorwaarden toegestuurd waaronder men levert. Die gingen regelrecht de vuilnisbak in want er geldt maar één voorwaarde, de algemene rijksvoorwaarde voor de verlening van diensten.
Noordhoek: Is het niet tijd dan voor een governance discussie? De Klinkers van deze wereld staan er heel stevig in. Veel bureaus staan niet zo stevig en laten zich vertellen wat er moet gebeuren. Ik had deze week nog iemand aan de telefoon die van de opdrachtgever te horen had gekregen dat zijn onderzoek waaraan hij drie maanden had gewerkt in een la zou verdwijnen: de uitkomst was niet welgevallig. En dit kun je nergens voorleggen om te kijken of niet regels worden overtreden.
Dekker: Je moet als overheid lef moeten hebben en zeggen: alle lopende en afgesloten onderzoeken worden ergens gepubliceerd. Dan kan dit in de Wet Openbaar Bestuur op tafel komen.
Van Hoesel: Laten we nou niet het beeld neerzetten dat de meeste onderzoeken onder de tafel verdwijnen. De 'benutting' van het onderzoek is in de loop der tijd sterk toegenomen. Natuurlijk zijn er mislukte projecten, maar dat zijn uitzonderingen. Hoewel de functie van beleidsonderzoek in het kader van beleid maken nog lang niet is wat die moet zijn, zijn we toch enorm vooruitgegaan. Sinds de VBTB is ook het bewustzijn van de overheid alerter. De top van departementen wil goed en strategisch onderzoek en denkt niet quick and dirty, niet de waan van de dag. Voor de beleidsontwikkeling binnen een complexe samenleving kunnen ze er niet omheen beleid goed te onderbouwen en empirisch goed te gronden.

Van "waarheid" naar actie
Noordhoek: Is het zo dat de onderzoeker naar zuiverheid zoekt en de adviseur alles verder mag?
Leo Klinkers: Nee, als adviseur wil ik graag gelijk krijgen. Je hebt de waarheid op tafel gelegd gezien door jouw bril. Je hebt valide feiten en argumenten geleverd. Waarom ziet men dan niet dat de waarheid op tafel ligt, waarom verandert er niets. Dat is het moment waarop de adviseur de zuiverheid moet hebben om te zeggen: als ik wil dat ik gelijk krijg, moet ik mij er totaal aan wijden ervoor te zorgen dat ik gelijk heb. Het laatste wat je mag doen, is processen in beweging zetten om te zorgen dat je gelijk krijgt. Zuiverheid is de opdracht van de beleidsadviseur. Als de beleidsadviseur vindt dat de opdrachtgever daartoe honderdtachtig graden moet draaien is het zijn opdracht ervoor te zorgen dat de opdrachtgever honderdtachtig graden draait.
Dekker: Als je zegt, gras is groen, zegt iemand anders cynisch, ja vanuit jouw visie. We hebben een revival nodig van begrippen als "algemeen belang" en "waarheid", we zijn kapot geslagen door relativisme. We hebben een paradigma nodig waarin deze begrippen een nieuwe betekenis krijgen. Als empirische begrippen zijn ze leeg maar als normatieve begrippen zijn ze erg belangrijk.
Van Dongen: Ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat er soms tussen het onderzoeksresultaat dat op tafel ligt en de werkelijkheid die het weerspiegelt volgens de onderzoeker en de perceptie van de opdrachtgever nogal wat ruis bestaat. Het is dan belangrijk te duiden wat het onderzoeksresultaat betekent voor het probleem van de opdrachtgever.
Dekker: In de vertaling van "waarheid" naar actie, daar zit ergens de adviseur.
Van Hoesel. Eerst is er de analyse van de onderzoeker, dan is er de adviseur als hulp bij beleidsontwikkeling, dit covert het inhoudelijke aspect. Vervolgens krijg je de doener, degene die helpt bij beleidsuitvoering, de veranderaar. Hulp bij beleid ontwikkelen is meer denken dan doen, dit past een beleidsonderzoeker beter dan de rol van de doener. Als onderzoekers erover denken meer de richting van advisering uit te gaan dan past inhoudelijk beleidsadvies. De beleidsonderzoeker die conclusies van onderzoek wil spiegelen naar beter beleid moet behalve de rationele onderzoekwereld ook de werelden van politiek en wetgeving kennen. Als hij niet begrijpt dat daar allerlei weerstanden kunnen spelen die niets met de ratio te maken hebben, komt hij nergens. Tussen fase twee en drie is de kloof groter, dan tussen één en twee.
Korpel: Mijn idee is dat de behoefte aan type twee de laatste tien jaar gestaag is gestegen.
Verhaar: Ja en nee. Als oudere onderzoeker met ervaring kun je reflecteren op je uitkomsten en ze in context plaatsen. Je kunt dan advies geven maar hoe je het verwoordt is vreselijk belangrijk. Je moet van de stoel van de beleidsambtenaar afblijven. In ieder geval in de context waarin ik gewerkt heb, was er een grote huivering voor degene die zegt: u moet het op de volgende manier aanpakken.
Van Dongen is daar minder terughoudend in: Als iemand met adequate aanbevelingen in zijn rapport komt waarmee je als opdrachtgever iets kunt waarom zou je het dan niet doen? Ik zie daar niets bedreigends in en het is ook geen diskwalificatie voor de beleidsmedewerker.
Dekker: Als een beleidsonderzoeker goede conclusies formuleert zonder dat het aanbevelingen heet, zijn het toch aanbevelingen. Ze anders lezen kan niet.
Noordhoek rondt af: Zorg dat je niet gaat rondzingen in je eigen systeem, angstig dat het vak afglijdt en dat inkoopprocedures keurslijven worden. Speel het spel mee en stijg er af en toe boven uit.

* Hedda Maria Post en Julia Schmidt zijn redacteuren van BASIS