Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

De toekomst van beleidsonderzoek: the compelling force of truth

door dr. H.M.Post*

"Wanneer je een willekeurige beleidsonderzoeker vraagt wat hij doet, blijkt dat moeilijk uit te leggen. 'Onderzoek voor de overheid' is nogal vaag. Dat komt niet omdat dit vak zoveel ingewikkelder is dan andere, maar omdat het nooit goed is beschreven", zegt Peter van Hoesel, voorzitter van de groepsdirectie van de EIM-RvB Groep. In zijn inaugurele rede bij het aanvaarden van het hoogleraarschap in de Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit gaf hij de volgende definitie: beleidsonderzoek is toepassingsgericht onderzoek van veelal gammawetenschappelijke aard ten behoeve van instanties die beleid voor de samenleving ontwikkelen, uitvoeren of evalueren. Tijdens een interview in zijn werkkamer in Zoetermeer gaat Van Hoesel in op het toekomstperspectief van het vak beleidsonderzoek.

"Hoewel er ook beleidsonderzoek uit de bètahoek komt en techniek zelfs een onmisbaar hulpmiddel is, gaat beleid vooral over gamma-aspecten. Beleid is namelijk gericht op organisaties en op mensen. Doelstelling en effecten van beleid zijn gegoten in termen van menselijk gedrag. Op abstract niveau gaat het om 'een betere samenleving', op concreter niveau bijvoorbeeld over het verminderen van criminaliteit. Waar het op neerkomt is het verbeteren en veranderen van menselijk gedrag om ervoor te zorgen dat de samenleving niet uitmondt in een grote chaos.

Vaak denkt een onderzoeker, met mijn onderzoek los ik het maatschappelijke probleem op. Dat is nooit het geval. Pas in de loop van vele onderzoeken verzamelt men kennis over een bepaald probleem en de wijze waarop men het kan temperen. Langs die weg ontstaan er in de sociale wetenschappen theorieën met een beperkte reikwijdte, de zogenaamde middle range theorieën. In de gammawetenschappen bestaan geen universeel geldige wetten, zoals in de natuurwetenschappen. Dat komt omdat mensen en organisaties (gelukkig) het vermogen hebben om te leren. Ook hele samenlevingen leren, al duurt het soms lang. Zo kwam de voorspelling van de Club van Rome niet uit omdat men de waarschuwing ter harte nam en passende maatregelen trof.
Het verschijnsel van de lerende samenleving houdt ons aan het werk, want we moeten de theoretische kennis steeds herijken op basis van nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen.

Professionalisering
"Onderzoek dat niet louter theoretische kennis oplevert, maar ook als doelstelling heeft maatschappelijke problemen in kaart te brengen en die via beleid aan te pakken, bestaat al lang. De socioloog Henk Becker geeft als voorbeeld van beleidsonderzoek avant la lettre een epidemiologische studie in Engeland in de 19e eeuw, die vervuilde waterputten als bron van infecties identificeerde.
In Nederland kwam beleidsonderzoek pas goed op gang na de Tweede Wereldoorlog in de periode van de wederopbouw. Beleidsonderzoek is in de loop der tijd ontstaan als een nevenactiviteit aan de universiteit, hoewel het als tweederangsonderzoek werd beschouwd. Deze naoorlogse fase kun je de amateurfase van het beleidsonderzoek noemen. Dat was de tijd dat onderzoekers en opdrachtgevers elkaar nauwelijks begrepen. Er werd veel jargon gebruikt, waaronder ook veel onderzoektechnische termen. De rapporten waren dan ook tamelijk ontoegankelijk voor de beleidsmakers. De belangrijkste functie voor beleidsmakers was te kunnen vertellen: we zijn ermee bezig, we laten het onderzoeken, waardoor het beleid een tijdje kon worden uitgesteld. Zo voerde ik begin jaren 70 een onderzoek uit naar het aktenbezit in het onderwijs. De vraagstelling was wat het aktenbezit voor de salariëring van een leraar betekende. De bonden wilden er voor hun leden geld uitslepen en het ministerie van OCW liet ons uitzoeken of zij daarin gelijk hadden. Dit onderzoek dat enkele tonnen kostte duurde vijf jaar en bespaarde het ministerie vanwege dit uitstel tientallen miljoenen.
Na dit amateurstadium volgde vanaf 1975 het semiprofessionele stadium. Er ontstonden zelfstandige bureaus voor beleidsonderzoek naast de universitaire instituten. Programmeringsorganen en onderzoeksafdelingen van ministeries kregen de taak om wetenschap, beleid en praktijk met elkaar in gesprek te brengen over wat er onderzocht moest worden. Zo kwam er een betere overbrugging tussen onderzoekers en opdrachtgevers. Beleidsvragen werden in onderzoek vertaald en onderzoeksresultaten in beleidsaanbevelingen. Toch verdwenen in de jaren 80 nog vele rapporten in de la, omdat de interactie tussen onderzoekers en opdrachtgevers aanvankelijk nog gebreken vertoonde. Sedert de jaren 90 kwam hier geleidelijk verbetering in. In deze periode ontstond ook een brancheorganisatie voor het beleidsonderzoek. Langzamerhand kunnen we dan spreken over het professionele stadium."

Kennis sneller dan praktijk
"Onderzoek gaat met name over feiten. Die feiten kunnen de opdrachtgever al of niet goed uitkomen. Bevestiging van het beleid laat de opdrachtgever zien dat hij op de goede weg zit, kritiek op het beleid biedt de opdrachtgever de kans om ervan te leren, ook al wil hij onwelgevallige feiten aanvankelijk niet graag accepteren. Hoewel waarheid een betrekkelijk begrip is, had mijn leermeester Mark van de Vall het altijd over de compelling force of truth, waardoor moeilijk te accepteren feiten uiteindelijk toch doordringen tot degenen voor wie ze van belang zijn.
De kennis die door ons wordt voortgebracht heeft enerzijds het doel direct gebruikt te worden en heeft anderzijds een cognitieve component: mensen krijgen geleidelijk inzicht dat bepaalde zaken zo niet langer gaan. Dit inzicht werkt door en ofschoon het vaak heel langzaam gaat wordt er wel degelijk iets mee gedaan. Neem de aanpak van de sociale zekerheid. Veel onderzoek is er gedaan naar ziekteverzuim en wat daar tegen te doen is. We wisten vijftien jaar geleden al dat zoiets als reïntegratie, zoals nu door de wet Poortwachter wordt voorgeschreven, zou kunnen werken. Toch heeft het lang geduurd voordat het in beleid werd opgenomen. Kennis is sneller dan praktijk, het vertalen van weten naar handelen vergt tijd.
Bij verandering van wet of uitvoering van de wet spelen belangentegenstellingen. Uitvoeringsinstellingen zijn niet de eersten om te zeggen, 'kom laten we het eens anders of voor minder geld doen', want vaak betekent dat banenverlies. Maar uiteindelijk is het toch de natuurlijke gang van zaken dat kennis diffundeert, dat men zich die eigen maakt en zelfs gaat gebruiken als
common sense. Men herkent de ideeën dan niet eens meer als afkomstig uit vroeger onderzoek. Maatschappelijk inzicht verandert geleidelijk zonder dat men het zich bewust is. Een vergelijking van ingezonden brieven uit de jaren zestig met die van de jaren negentig laat een wereld van verschil in opvattingen, normen en waarden zien."

Beleidsvereenvoudiging
"Meestal heeft beleidsonderzoek betrekking op het wijzigen van bestaand beleid. Soms is er nog helemaal geen beleid op een bepaald terrein. In elk geval is het noodzakelijk te weten hoe het komt dat we iets als een probleem zien. Het probleem niet identificeren is een valkuil. Pas als je het probleem goed kent kun je nagaan welk beleid in aanmerking komt. Het zou niet zo gek zijn als daaruit ook eens naar voren komt: we doen niets, we voeren geen beleid, te veel beleid hindert, we stoppen ermee. Immers, iedere regel leidt tot kosten voor de samenleving en lokt bovendien een hoeveelheid regelgericht gedrag uit. Een nieuw belastingsysteem houdt duizenden belasting- en financiële adviseurs bezig. Dat zou anders zijn wanneer het hele belastingsysteem vereenvoudigd was tot vlaktax. Elske ter Veld zei een aantal jaren geleden, dat er misschien nog tien mensen in Nederland zijn die de sociale zekerheid overzien. Vandaag de dag doet niemand dat meer.
Er is een overstelpende maatschappelijke overhead en het is de vraag hoeveel nut en plezier (ofwel: welvaart) dat oplevert. Het wordt tijd dat onderzoekers gaan bijdragen aan vereenvoudiging van het beleid. Maak het beleidsinstrumentarium minder complex en probeer toch je beleidsdoelen te bereiken.
De impact van beleidsonderzoek is in de laatste 10 jaar sterk toegenomen. Die impact is er niet meteen na één onderzoek, maar wel op het niveau van een gehele onderzoekslijn. Als voorbeeld noemde ik al de sociale zekerheid. Op een gegeven moment zijn er zoveel inzichten gegroeid, dat het beleid wordt omgeschakeld. Nu is nog het wachten op omschakeling naar eenvoudiger beleid."

Toekomst indikken
"Vijfennegentig procent van de beleidsonderzoeken is onomstreden en komt daardoor meestal niet in het nieuws. De omstreden vijf procent komt altijd in het nieuws. Het gaat dan meestal om prognostische onderzoeken die proberen de toekomst in kaart te brengen. In de gammawetenschappen is een toekomstvoorspelling die eenzelfde exactheid heeft als voorspellingen in de bètawetenschappen onmogelijk. Het is wel mogelijk om scenario's te beschrijven. Scenario's zijn gebaseerd op verschillende aannames en die hebben dan ook verschillende uitkomsten. De uitkomsten zijn educated guesses maar worden vaak gezien als harde prognoses.
Een voorbeeld is het rendement van de Betuwelijn. Hiervoor wordt met uiterst ingewikkelde rekenmodellen gewerkt. Maar daarin zitten niet alle variabelen die van invloed zijn op het toekomstige rendement. Die variabelen worden ingevuld aan de hand van veronderstellingen die de onderzoeker zelf maakt of die hij van deskundigen hoort. Een onderzoeker kan bij een dergelijke complexe probleemstelling geen eenduidige uitkomst produceren. Wel kan hij diverse onwaarschijnlijke uitkomsten uitsluiten. De toekomst wordt als het ware 'ingedikt'. Wanneer er in de veronderstellingen manipuleerbare beleidsvariabelen zijn, bijvoorbeeld 'wanneer we de prijs van gebruik van de spoorbaan laag houden dan wordt het spoor zoveel procent beter gebruikt', kan men voor de beleidsoptie kiezen de prijs laag te houden.

Hoe meer causaliteit in dergelijke modellen gebracht kan worden hoe beter het is. Je kunt dan steeds beter aan de beleidsknoppen draaien. Dit type onderzoek heet simulatie en gaming. Wanneer verschillende onderzoeken die een dergelijke aanpak volgen verschillende uitkomsten laten zien, springt de pers erop: 'ze spreken elkaar tegen'. Gebruikers van zulke onderzoeken willen de hun best bevallende uitkomst graag verheffen tot een prognose. En tegengestelde 'prognoses' worden vervolgens ingezet in het politieke steekspel. Onderzoek krijgt zo een negatief imago, want het lijkt alsof het niet deugt.
In de krant en op televisie wordt soms de indruk gewekt, dat beleidsonderzoekers manipuleerbaar zijn door de opdrachtgever. Die indruk is onjuist, want er is iets anders aan de hand. De opdrachtgever wil zeker weten of een onderzoek goed is uitgevoerd, dus stelt hij vele kritische vragen alvorens hij slecht nieuws doorgeeft aan zijn baas. Dergelijke kritische vragen moeten niet worden verward met manipulatie. Onderzoekers zelf voelen zich helemaal niet happy als zij de uitkomsten van hun onderzoek zouden moeten verdraaien, dus als een onderzoeker zijn werk goed heeft gedaan, zal hij zijn rug rechten. Zodra de opdrachtgever dat merkt, zal hij de uitkomst accepteren. Maar een onderzoeker krijgt knikkende knieën wanneer zijn onderzoek niet goed in elkaar zit. De onderzoeker moet in een voorbeeld als de Betuwelijn wel duidelijk maken dat hij geen prognose geeft maar deugdelijke scenario's heeft neergezet.
Met beleidsonderzoek geef je bijna nooit het absolute antwoord, je geeft wel een duidelijke richting aan. En soms kan die richting heel nauwkeurig worden aangegeven, bijvoorbeeld als je de gevolgen van belastingwetgeving voor ondernemers berekent."

*Hedda Maria Post is redacteur van BASIS

literatuur:
- Hoesel, P. van: Beleidsonderzoek als professie, een lang gekoesterd ideaal, inaugurele rede, EIM, Zoetermeer, 2003