Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Integriteit en publieke moraal

door dr. H.M.Post*

"Wij zijn nu heel ongeduldig, wij willen alles op stel en sprong. Dat maakt het voor politici en bestuurders moeilijk om aansluiting te vinden bij de veranderde en veranderende mentaliteit van de samenleving. Wat er nu aan de hand is, is nauwelijks adequaat te beoordelen, we zijn nog in de uitloop van de ontzuiling."

Hans van den Heuvel is hoogleraar beleidswetenschap aan de VU en hoofdredacteur van het maandblad Openbaar Bestuur. Hij schreef samen met zijn collega Leo Huberts 'Het morele gezicht van Nederland' en 'Integriteitsbeleid van Gemeenten'. Daarin doen ze verslag van hun empirisch onderzoek naar de wijze waarop de moraal bij politici, ambtenaren en bestuurders momenteel onder druk staat.

"De politiek is niet uitgeblust, we zitten nu in een transitieperiode, dit gebeurt wel vaker. Dat had je ook toen de verzorgingsstaat in opkomst was rond de vorige eeuwwisseling. Toen moest de overheid enorm wennen aan beleid voeren, ingrijpen in de samenleving, dat is zo rond de tijd van de woningwet, de sociale wetgeving en de sociale voorzieningen, het kinderwetje van Houten. Het was een periode van overgang van codificatie naar modificatie. Je ziet dan dat de overheid zelf daar nog niet aan toe is, dat toen de conservatieve meerderheid in het parlement overheerste, maar dat er toch een doorbraak kwam, heel langzaam maar zeker. Dat kost jaren, decennia gaan er overheen. Vandaag de dag speelt daarbij vooral de nadruk op de autonomie van de mens. Die is doorgeschoten, we zitten elkaar enorm in de weg met allerlei regels, voorschriften en procedures tot op straat aan toe. Dit wordt volstrekt onleefbaar, je mag dadelijk niets meer. We hebben zoveel vrijheidsrechten dat we onze eigen vrijheid niet meer kunnen beleven. We moeten gaan kijken naar burgerplichten, niet alleen naar de rechten. In de samenleving gaat het om de publieke moraal, maar die is versnipperd, we weten niet meer wat moreel juist of wat moreel fout is, en de uitersten raken steeds verder van elkaar verwijderd. In de samenleving bestaat momenteel grote belangstelling voor het integer handelen van de overheid. De publieke moraal stelt simpelweg als eis dat ieder die overheidsmacht uitoefent alleen het algemeen belang te dienen heeft. Dit is alles ingewikkeld en er is een totaal concept voor bestuur nodig."

Van adviezen naar empirisch onderzoek
"Veel bestuurskundigen reppen van de virtuele samenleving en van bestuur dat niet meer hoeft te besturen. Maar er blijft een macht nodig die zegt, linksom of rechtsom. Hoe die macht tot stand komt in de toekomst en waaruit die zal bestaan, weten we niet. We staan pas aan het begin van de digitalisering. Ik zie niet dat de meerderheid van de mensen achter de computer gaat zitten en gaat meedenken en meebeslissen over beleid. Men wil dat de overheid beslissingen neemt en dan wil men kritiek kunnen hebben. Bestuurskundigen geven advies, veel van die adviezen worden achter het bureau geboren, zijn op niets gestoeld. Ze adviseren er maar op los en geven persoonlijke oordelen. Eerder waren het de economen die de overheid adviseerden, vooral over financiering en het overheidstekort, nu zijn het de bestuurskundigen, maar er zijn geen kant en klare concepten. Elke tijd is anders.

Willen we uitspraken kunnen doen over de gedigitaliseerde samenleving dan moeten we eerst goed analyseren. Welke invloed heeft bijvoorbeeld de standaardisering en electronificatie van de rechterlijke macht op de strafmaat, op het vonnis, op de manier van sanctioneren? De rechters werken nu thuis, hoeven maar iets in te tikken en via protocollen wordt de strafmaat bepaald. Op zich is het wel in orde, maar er heeft geen onderzoek plaatsgevonden naar de consequenties van deze uniformering. Is het goed omdat men niet afhankelijk is van de luimen van een rechter? Is het slecht omdat regels als regels worden toegepast? Dit zou empirisch onderzocht moeten worden.

Moraal en openbaar bestuur
Van den Heuvel zelf heeft met Huberts empirisch onderzoek gedaan naar waarden, normen en beleid van de overheid. De resultaten daarvan zijn gepubliceerd in 'Het morele gezicht van de Overheid', het eerste empirische onderzoek in zijn soort in Nederland. Op grond van een enquête onder bestuurders, politici en ambtenaren ontstond inzicht in de prioriteiten die zij geven aan dertien waarden als eerlijkheid, gehoorzaamheid, deskundigheid, openheid, onkreukbaarheid, rechtmatigheid, toewijding, aanvaardbaarheid, collegialiteit e.a. Politici kiezen als belangrijkste waarden: eerlijkheid, onkreukbaarheid, openheid en rechtmatigheid. Eerlijkheid scoort het hoogst. Ambtenaren kiezen voor het eigen functioneren deskundigheid als belangrijkste waarde, op afstand gevolgd door eerlijkheid, doelmatigheid, rechtmatigheid, dienstbaarheid en toewijding. Wanneer op indirecte wijze gevraagd wordt naar de betekenis van waarden in politiek en ambtelijk handelen, blijkt dat op grond van casus of dilemma's prioriteiten gaan schuiven. Hechten politici bijvoorbeeld ook zo aan eerlijkheid indien dat leidt tot ondoelmatigheid? Ook dilemma's, waarin privé- en publiekbelang in het geding zijn, werden voorgelegd. Waarden die op de theoretische prioriteitenlijst weinig waardering kregen, blijken nu wel een prominente rol te spelen. Aanvaardbaarheid, gehoorzaamheid en collegialiteit krijgen dan voorrang. Zoals altijd modificeert de praktijk de theorie.
"Er zitten tegenpolen in maar wij hadden meer verwacht, spectaculaire dingen, het is bij ons allemaal erg braaf. Er is geen verschil tussen de ethiek van topambtenaren en die van lagere ambtenaren, geen sprake van elite-ethiek tegenover een werkvloerethiek, hoewel er op de werkvloer iets meer aandacht is voor collegialiteit. Grote verschillen in beleidssectoren doen zich ook niet voor. Opvallend is dat er geen duidelijk verband lijkt te bestaan tussen prioriteiten in waarden en de politieke partij waarmee de ambtenaar sympathiseert of waartoe de politicus behoort."

Vertrouwen moet veilig zijn
Er zijn wetten en geschreven en ongeschreven regels en normen, die gedrag richting geven en bepalen. In eerste instantie zijn er twee mogelijkheden: men kan zich aan de wetten, regels en normen houden of men kan ze overtreden; in beide gevallen zijn ze in handelen richtinggevend. Bestuurders, ambtenaren en politici zijn misschien iets meer dan de 'man van de straat' gevoelig voor de dubbele moraal van privé belang en professioneel belang. Soms kan de redenering ontstaan dat het dienen van het eigenbelang door gebruik te maken van de functie het professioneel belang niet hoeft te schaden. "Integriteitschendingen zijn van alle tijden, ze zullen er altijd zijn. Nu is integriteit een samengesteld en tijd- en contextgevoelig begrip. Er wordt meer dan ooit gelet op de integriteit van bestuurders, politici en ambtenaren, dat wil zeggen: men eist van hen openheid en betrouwbaarheid. Integriteit betekent: de toegekende taken op de juiste en professionele wijze uitvoeren. Wanneer iemand van het openbaar bestuur niet bona fide opereert schaadt dit het vertrouwen van de burger. In een democratische rechtsstaat accepteren burgers het niet dat vertegenwoordigers van het openbaar bestuur hun functie ten eigen bate aan wenden. Vertrouwen moet veilig zijn."

Corruptie en fraude
"Ik ben bezig met een boek van 1500 tot heden, corruptie en fraude door de geschiedenis heen. Ik wil aantonen dat corruptie en fraude in verschillende tijden verschillend beleefd werden. Corruptiezaken moet je inderdaad altijd bekijken in het licht van hun eigen tijd. Het is de geëmancipeerde samenleving van nu die erop let dat integriteit gehandhaafd wordt. Vroeger was men afhankelijk, gezagsgetrouw en autoriteitgevoelig en was er afstand tussen bestuur en volk. Nu heeft de overheid het moeilijk en worden er zelfs processen tegen haar aangespannen. Er zijn politici die geen beslissingen meer durven nemen, bang dat ze onderuitgehaald worden. De fragmentatie van de moraal maakt dat niets meer vanzelfsprekend is, maar over één zaak heerst publieke consensus: men eist integriteit van zijn bestuurders. Ien Dales zette in 1992 de integriteit van de overheid op de agenda. Het is doorgedrongen, er zijn regels gemaakt, men heeft zich aan de regels gehouden, men is zich er van bewust geworden. Een probleem is dat veel gemeenten het laten afweten, ze hebben lak aan controle. De privé belangen en publieke belangen van bestuurders en ambtenaren raken soms verstrengeld, vaak op een manier waarbij accountantsonderzoek in dergelijke zaken niets kan bewijzen. In veel gemeenten doet bijvoorbeeld één persoon de gehele grondpolitiek, aankoop en verkoop van grond. Dat is zeer fraudegevoelig. Dit is ontoelaatbaar. "

Het is alles of niets met integriteit
"De centrale overheid heeft een specifieke verantwoordelijkheid voor een kreukvrij en transparant openbaar bestuur. Binnenlandse Zaken kan niet zeggen, wij sturen alleen maar aan, wij geven alleen adviezen want de gemeenten zijn autonoom. Neen, de rijksoverheid is verantwoordelijk. Remkes en Balkenende moeten die verantwoordelijkheid waarmaken door gemeenten voor te schrijven dat ze hun zaken goed op orde hebben. Misschien is het sturen van visitatiecommissies nog belangrijker dan het schrijven van dikke handboeken met regels. Maar regels moeten er zijn, moeten gehandhaafd en gecontroleerd worden, want een beetje regels is dweilen met de kraan open. Het is alles of niets met integriteit. Een probleem wanneer het om corruptie en fraudezaken gaat is dat je stuit op privacygrenzen. Bovendien bestaat er niet een goed registratiesysteem van handelingen en wordt de administratieve organisatie niet in acht genomen.

Met het gevaar dat regels uitgevaardigd worden om de regels, daarmee weten wij in onze samenleving geen raad. Wij hebben regels nodig, ook omdat de samenleving onbetrouwbaarder is geworden. Wij zijn inventiever geworden, we zijn ook calculerende burgers naar elkaar. Er bestaat, naast professionele moraliteit ook een persoonlijke moraliteit en daar is het goed fout mee. Het is een groot probleem dat de persoonlijke moraliteit niet meer gevormd wordt. De samenleving zal gereedschap moeten vinden om de integriteit van zichzelf, van iedere werknemer en burger te ontwikkelen."

*Hedda Maria Post is redacteur van BASIS

Literatuur:
- Heuvel, H. van den en L. Huberts, 'Liegen en bedriegen in het openbaar bestuur', Openbaar Bestuur, jrg. 9, nr. 10.
- Heuvel, J.H.J. van den, L.W.J.C. Huberts en S. Verberk, Het morele gezicht van Nederland, Waarden, normen en beleid, Lemma, Utrecht, 2002.
- Heuvel, J.H.J. van den en L.W.J.C. Huberts, Integriteitsbeleid van Gemeenten, Lemma, Utrecht, 2003