Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Essay

Hirsch Ballin opnieuw aan zet? Uitvoerbaar en handhaafbaar beleid

door dr. L.E.M. Klinkers*

In Basis 2007, nr. 2, beschrijft Peter van Hoesel met een aantal welgekozen voorbeelden hoe moeilijk het ontwerpen en implementeren van beleid kan zijn. Hij laat zien dat het twee verschillende zaken zijn, met elk hun eigen problematische kant. Ik bouw daarop voort met observaties die de ontwerp- en implementatieproblematiek ook nog eens van andere kanten belichten.

Het lijkt me van belang eerst op te merken dat de ontwerp- en de implementatieproblematiek twee kanten van één medaille zijn. Die medaille draagt de naam van onuitvoerbaarheid van beleid en niet-handhaafbaarheid van regelgeving. Het is een onderwerp dat al in de nota Zicht op wetgeving van minister Hirsch Ballin in maart 1991 op de agenda is gezet. De uitvoerbaarheid van beleid en de handhaafbaarheid van regelgeving werd toen door hem aangemerkt als een kwaliteitseis van een zodanig hoge orde, dat hij als normatief aspect voor alle wetgeving van alle departementen zou moeten gaan gelden. Spoedig daarna is er enige verwarring ontstaan. In de nota Wetgeving: organisatie, proces en produkt van mei 1994 meldt de Algemene Rekenkamer (p. 19) dat het directoraat-generaal Wetgeving van Justitie in 1993 zou hebben besloten om dit expliciet normatieve karakter te laten varen en de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid verder slechts te zien als 'algemene gezichtspunten' die elk departement separaat bij het ontwerpen van wetgeving zou kunnen hanteren. Waarschijnlijk heeft de Algemene Rekenkamer tijdens het componeren van die nota niet gezien dat op 1 januari 1993 de Aanwijzingen voor de regelgeving, Praktijkvoorschriften voor ontwerpers van regelingen van de rijksoverheid, in werking waren getreden. De Aanwijzingen 11 en 254 geven aan dat Justitie nog steeds de toets op handhaafbaarheid als een normatief element voor elke vorm van regelgeving in de rijksdienst hanteerde. Tot op de dag van vandaag.

Inmiddels had een project Naleving van Verkeer en Waterstaat in 1992 een Checklist voor resultaatgericht beleid ontworpen. Justitie bouwde die in 1994 om tot een zogeheten Uitvoerbaarheids- en Handhaafbaarheidstoets (U&H-toets), die vervolgens in 1996 door het kabinet werd opgenomen in de zogeheten Aanwijzingen voor de regelgeving van de minister-president. Met deze zaken als vertrekpunt ontwierpen diverse ministeries hun eigen U&H-toetsen.

Van enige uniformiteit of standaardisering van het ontwerpen van beleid en regelgeving, gegeven of gedicteerd van rijkswege, was dus, en is nog steeds geen sprake. Een evaluatie uit 2003 heeft aangetoond dat die toetsen niet of nauwelijks gebruikt worden wegens hun weinig sturende karakter. Dat was mede de oorzaak van het ontstaan van een nieuw instrument, de introductie van zogeheten startnotities. Een aantal ministeries ontwerpt tegenwoordig bij de start van een wetgevingstraject een notitie die van tevoren duidelijkheid moet verschaffen over onderwerpen als probleemanalyse, doel, wijze van betrokkenheid van andere organen en dergelijke. Zie het als een verantwoordingsdocument waarin de keuze voor regelgeving als instrument voor de oplossing van een maatschappelijk probleem wordt onderbouwd. Maar ook voor deze startnotities geldt dat zij geen algemene of unificerende betekenis hebben. Elk departement kan voor elk nieuw onderwerp een nieuw type startnotitie creëren. Terzijde: de startnotitie is een idee dat afkomstig is uit de rapporten van de Visitatiecommissie Grosheide uit de periode 2000-2002.

Een reeks gezaghebbende organen heeft de afgelopen vijftien jaar studies gepubliceerd over een toenemende mate aan onuitvoerbaarheid en niet-handhaafbaarheid van beleid. Ik beperk me tot het noemen van die organen en hun rapporten, en laat de vele commentaren uit de vakliteratuur terzijde. Voor de geïnteresseerden noem ik achtereenvolgens:

- In mei 1994 Wetgeving: organisatie, proces en produkt van de Algemene Rekenkamer.

- In 1996 Gedogen in Nederland van het Ministerie van Justitie.

- Vanaf juli 1997, het aantreden van Herman Tjeenk Willink als vicepresident van de Raad van State, een niet-aflatende reeks beschouwingen over onuitvoerbaar beleid c.a. in de Algemene Beschouwingen van de Jaarverslagen van de Raad.

- In maart 2003 Tussen beleid en uitvoering van de Algemene Rekenkamer.

- In november 2004 Bewijzen van goede dienstverlening van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

- In maart 2005 Handhaven en Gedogen van de Algemene Rekenkamer.

- In juli 2006 In dienst van het Rijk van het Overleg Secretarissen-Generaal.

- In oktober 2006 een brief van de Nationale Ombudsman aan de Vaste Commissie voor BZK en de Hoge Colleges van Staat uit de Eerste Kamer.

- In maart 2007 een ronduit vernietigende studie van de PvdA-fractie uit de Eerste Kamer, met steun van de Vaste Commissie voor BZK en de Hoge Colleges van Staat uit de Eerste Kamer, over de schrijnende problematiek van die uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.

- Ook in maart 2007 de studie Met recht verbonden van de Visitatiecommissie Hoekstra.

Uit deze opsomming blijkt dat de problematiek van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid de aandacht heeft van de belangrijkste adviesorganen van de regering. Dat is op zichzelf al voldoende indicatief om deze materie bijzonder serieus te nemen.

Gebrekkig politiek vakmanschap
Al deze rapporten hebben het volgende gemeen. Zij wijzen op het voortduren én het steeds erger worden van de problematiek van onuitvoerbaar beleid en niet-handhaafbare regelgeving. Om daaraan iets te doen bepleiten alle studies dat uitvoerders, handhavers en burgers in een zo vroeg mogelijk stadium bij het ontwerpen van beleid en regelgeving zouden moeten worden betrokken. En ze stellen onverholen dat de grondoorzaak van deze problematiek in wezen is terug te voeren op te ambitieuze politieke doelen, al dan niet in de context van dichtgetimmerde regeer- en hoofdlijnenakkoorden. Maar daar laten ze het dan ook bij. Ze aanvaarden dat er een gebrek aan politiek vakmanschap (met de creatie van missions impossible voor ambtenaren) aan de voet van deze problematiek ligt. Geen van de studies doet voorstellen om die grondoorzaak aan te pakken.

Daarmee hebben we één verklaring van het gebrek aan uitvoerbaar beleid te pakken: omdat de grondoorzaak niet wordt aangepakt is alles wat men verder doet ter verbetering van uitvoerbaar beleid een vorm van symptoombestrijding. Weliswaar begrijpelijk als gebrek aan politiek vakmanschap niet ten gronde wordt bestreden, maar niettemin symptoombestrijding. Alleen dat al veroorzaakt de moeilijkheidsgraad van het ontwerpen van uitvoerbaar beleid. Zelfs de beste ambtenaren kunnen geen knap beleid ontwerpen als aan de zijde van het politieke opdrachtgeverschap defecten bestaan.

Het is natuurlijk niet leuk voor leden van het parlement dat zulke belangrijke organen negatief oordelen over de kwaliteit van het politieke vakmanschap, maar er valt weinig op af te dingen. Een bevestiging daarvan vinden we in het eindrapport Hart voor de publieke zaak van de Nationale Conventie in oktober 2006. Met de opdracht van het kabinet om defecten van ons constitutioneel bestel bloot te leggen en adviezen aan te reiken voor oplossingen daarvan, uitte de Nationale Conventie vooral grote bezorgdheid over de relatie tussen parlement en regering in die zin dat van het parlement nog maar weinig politiek leiderschap uitgaat en met name de Tweede Kamer zich overgeeft aan meebesturen, in plaats van het ontwerpen van kaderstellende politiek in een duaal bestel.

Gebrekkige kennis van beleidstechniek
Maar daar komt nog iets anders bij. En met name dat punt wordt door Van Hoesel aan de orde gesteld, in mijn weergave van zijn woorden: 'Men heeft soms een verkeerde beleidstheorie en daardoor gaat het af en toe fout met het ontwerpen en implementeren van beleid'. Zeer beknopt geformuleerd kan men 'beleidstheorie' omschrijven als de probleemconceptie en het geheel van veronderstellingen achter een beleidsmaatregel. Waar ik me al dertig jaar mee bezighoud is de vraag: met welke principes en standaarden is het mogelijk om die probleemconceptie en dat geheel van veronderstellingen achter een beleidsmaatregel te analyseren opdat die maatregel goed in elkaar steekt, uitvoerbaar is en ook daadwerkelijk én met succes wordt geïmplementeerd? Mijn ervaring is dat degenen die dat beleid moeten ontwerpen dit meestal fout doen, omdat ze niet weten welke principes of standaarden ze dienen te respecteren bij het analyseren van de problematiek en bij het geheel van veronderstellingen die aan beleidsmaatregelen ten grondslag liggen. En dat is de reden waarom er - Van Hoesel merkt dat terecht op - nogal eens inadequate probleemanalyses worden gemaakt.

Hiermee betreden we het terrein van de beleidstechniek. Dat de politieke omgeving het ontwerpen van beleid ernstig bemoeilijkt is één, weten hoe de standaarden van probleemanalyse eruitzien, en daarnaar handelen, is nog iets geheel anders. Hier spelen in de praktijk van het openbaar bestuur enkele hardnekkige systeemfouten.

Dat aan de voorkant van het ontwerpen van beleid sprake moet zijn van een probleemanalyse, wordt door weinigen betwist. Maar dat geeft alleen antwoord op de vraag WAT er moet gebeuren. Iedereen is vrij om zelf te bepalen HOE dat in zijn werk moet gaan. En daar loopt het fout. Op verschillende manieren. Een heel klassieke fout is een probleemanalyse starten met een doelformulering. Een paar maanden geleden vond dat plaats toen bekend werd dat het aantal sterfgevallen als gevolg van medische missers in ziekenhuizen alarmerend hoog was. Minister Klink begon de probleemanalyse onmiddellijk met een formulering in de trant van: 'In vier jaar is het aantal sterfgevallen als gevolg van medische missers in onze ziekenhuizen met de helft verminderd.' Dit heet: een probleem formuleren in de vorm van een oplossing van het probleem. Dat mag niet. De minister had alleen mogen opmerken: 'We hebben hier te maken met een zeer ernstig signaal. Dat gaan we tot op de bodem uitzoeken en dan komen we met gepaste oplossingen.' Punt uit, meer niet. Daarna had een analyse moeten starten waar alle relevante sleutelfiguren en partijen vanaf de eerste seconde bij betrokken zouden moeten worden. Als dat gebeurt volgens het boekje is het nog maar de vraag of het door minister Klink gestelde doel in dat proces komt bovendrijven.

Overigens komen we op het vlak van 'betrokkenheid' vaak weer een fout tegen. Alle bovenaangehaalde rapporten stellen dat tijdige betrokkenheid van uitvoerders, handhavers en burgers bij de fase van beleidsontwerp noodzakelijk is, maar niemand noemt het precieze moment van die noodzakelijke inschakeling. In de praktijk ligt dat bijna altijd te laat. Een overheid die een interactief proces start, maakt liefst zelf eerst een uitgekristalliseerde visie op het probleem en zijn meest voor de hand liggende oplossingsrichtingen, en schakelt daarna pas die te betrekken personen en instanties erbij in. Daardoor ontstaat in negen van de tien gevallen een gemankeerde probleemanalyse. Het schort dan namelijk aan a) voldoende nuancering van alle aspecten van het probleem en b) draagvlak voor het nemen van ingrijpende besluiten. Er zijn uitzonderingen, maar die komen meestal uit de koker van de uitvoerders zelf. Zo pleegt het Kadaster als uitvoeringsinstantie zelf het initiatief te nemen om met 'het beleid' om de tafel te gaan zitten als er beleid ontworpen moet gaan worden.

Een andere systeemfout is het, in het ontwerpstadium, door elkaar haspelen van drie sturingsmethoden. Overheden kunnen sturen op basis van kennis, structuur en proces. Een probleemanalyse die zijn kwaliteit moet hebben van interactie met hen die er met verstand, gevoel en wijsheid over kunnen oordelen is een probleemanalyse die koerst op processturing. Zodra dat het geval is moet men zeer goed weten welke plaats binnen processturing gereserveerd moet worden voor sturen op kennis en structuren. Doorgaans echter start men een interactief proces door eerst in eigen huis alle kennis bijeen te halen, waardoor de mogelijkheid voor een vruchtbaar interactief ontwerpbeleidsproces in de kiem wordt gesmoord.

Gebrekkige kennis van implementatievoorwaarden
Dit is een opstapje naar de problematiek van het implementeren van beleid. Als beleid is ontworpen - inclusief alle systeemfouten - dan wil het met de daadwerkelijke invoering doorgaans mis gaan. Niet alleen door het gebrek aan herkenning, erkenning en draagvlak bij uitvoerders en handhavers, maar ook door weer een andere reeks systeemfouten. Die vallen overigens allemaal onder dezelfde noemer: miskenning van de noodzaak om randvoorwaarden voor succesvolle implementatie netjes in te vullen. Ik kan het ook plastischer uitdrukken: knoeien met de vereiste middelen. In mijn ervaring is dit het grootste struikelblok om in het openbaar bestuur tot effectieve resultaten te komen. Men wil wel nieuwe doelen bereiken, maar men weigert doorgaans het daarvoor noodzakelijke instrumentarium te verschaffen door allocatie of herallocatie van middelen.

Voor het implementeren van beleid zijn middelen nodig. De belangrijkste zijn: een evenwichtig pakket van bevoegdheden en verantwoordelijkheden, een toereikend budget, voldoende gekwalificeerd personeel en een realistische tijdhorizon. Ik maak zelden mee dat men dit begrijpt en ook daarnaar handelt. Twee voorbeelden. Door in het Hoofdlijnenakkoord van 2003 te spotten met het vereiste van invulling van randvoorwaarden verkeert de Belastingdienst momenteel in de ernstigste crisis van zijn bestaan en is hij niet in staat het beleid inzake de huur- en zorgtoeslag te implementeren. Nog los van de Walvis-operatie, ook een affaire waarin de verstrekte middelen niet in balans zijn met de politieke doelen. De gemeenten, sinds 2007 belast met de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), ervaren nu ook aan den lijve wat het is om een wet te moeten implementeren die op dat middelencomplex mank loopt. De Raad van State heeft niet voor niets het wetsontwerp indertijd aan mootjes gehakt. Maar daarmee kom ik weer bij het inmiddels besproken gebrek aan politiek vakmanschap en dat is de bedoeling niet.

De beleidsontwerpers zullen nimmer aan implementeerders de vraag stellen: 'Welke middelen heeft u nodig opdat het kan geworden?' Laat staan dat ze zonder commentaar, onderhandeling, afknijpen of manipulaties gewoon aan de implementeerder geven wat die professioneel meent nodig te hebben om het beleid met succes te kunnen uitvoeren. Tijdens de Wmo-ontwerpperiode heb ik in 2004-2005 regelmatig aan vertegenwoordigers van gemeenten gevraagd of zij zelf zo'n wet ontworpen zouden hebben (mits daartoe uitgenodigd) om de problematiek die de Wmo wil bestrijden, op te pakken. Het antwoord was steeds hetzelfde: 'In geen honderd jaar'. En daarmee hebben we in de kern de problematiek van het implementeren van beleid te pakken: degenen die het daadwerkelijk moeten doen, worden er in de ontwerpfase niet alleen te laat en ook nog verkeerd bij betrokken, waardoor zij iets moeten uitvoeren dat niet van henzelf is, maar bovendien nooit met de middelen die zij zelf denken nodig te hebben.

Laten we dit ook nog eens van een andere kant belichten. Een beleidsvoerder die nieuwe doelen stelt geeft daarmee in wezen te kennen dat er iets moet veranderen. Dat behoort tot het wezen van beleid maken: een gewenste situatie in de toekomst willen bereiken omdat een probleemanalyse heeft uitgewezen dat er sprake is van een ongewenste situatie. Om die verandering in de toekomst te realiseren moet de bestaande praktijk veranderen. En dat lukt bijna nooit. De administratie of bureaucratie of staande organisatie, neem maar een naam, is gefixeerd op het behouden en beheren van wat er is, niet op het bevechten van grensverleggende nieuwe situaties. Dat mag men de administratie niet kwalijk nemen want daarvoor, voor behoud en beheer, is die juist ingesteld. De grote moeilijkheid in het openbaar bestuur is om uit die op zichzelf goed functionerende staande organisatie, die volstrekt legitiem hiërarchisch en op beheer ingestelde bureaucratie, groepen van personen af te zonderen die - voorzien van de vereiste middelen - het grensverleggende veranderingswerk weten te realiseren.

Slot
Daarmee heb ik echter nog niet het grootste probleem van het ontwerpen en implementeren van beleid genoemd. Als ik met ambtenaren en politici, onder vier ogen, op deze manier over deze materie spreek, ontkent niemand van hen de juistheid van mijn observaties. Maar in het openbaar zal geen van hen dit toegeven. Het risicomijdend gedrag heeft zulke vormen aangenomen dat een wereld van schijn en een wereld van werkelijkheid los van elkaar opereren. Daarbij is de wereld van de schijn dominant. Dit fnuikt het probleemoplossend vermogen van de overheid ten principale.

Aan het slot van zijn artikel stelt Van Hoesel dat het van belang is een algemeen toepasbare set criteria voor goed beleid bij de hand te hebben. Hij noemt dan de criteria doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtvaardigheid, consistentie en eenvoud. Dat goed beleid daaraan zou moeten beantwoorden lijdt geen twijfel. Maar het zijn de hierboven genoemde systeemfouten, overigens slechts een paar uit een grote reeks, die het voldoen aan die criteria steeds weer verstoren.

De vraag die nu speelt is: wat gaat minister Hirsch Ballin doen? Strikt genomen heeft hij in 1991 met de nota Zicht op wetgeving het belang van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid op de politieke agenda geplaatst. De hierboven genoemde studie die de PvdA-fractie uit de Eerste Kamer, met steun van de Vaste Commissie voor BZK en Hoge Colleges van Staat, in maart 2007 uitbracht met een ronduit vernietigend oordeel over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, lijkt van voldoende politiek gewicht om op de agenda van de Eerste Kamer geplaatst te worden. Mocht dat gebeuren, dan lijdt het geen twijfel dat de minister van Justitie gevraagd zal worden wat hij daarvan vindt, en wat hij daaraan gaat doen. Het was per slot van rekening zijn eigen voorzet, die na vijftien jaar nog steeds niet is ingekopt.

*Leo Klinkers is directeur van Klinkers Public Policy Consultants

Literatuur:

• Algemene Rekenkamer, Handhaven en gedogen. Tweede Kamer 2004-2005, 30 050, nrs. 1-2.
• Algemene Rekenkamer, Wetgeving: organisatie, proces en produkt. Tweede Kamer 1993-1994, 23 710, nrs. 1-2.
• Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering. Lessen uit recent onderzoek, Tweede Kamer 2002-2003, 28 831, nrs. 1-2.
• Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, Handhaven op niveau. Tjeenk Willink 1998.
• I.E.M. de Vries, Evaluatie instrumentarium Uitvoerings- en Handhavingstoets, Amsterdam: Dijk 12, 2003.
• Ministerie van Justitie, Zicht op wetgeving, Tweede Kamer 1990-1991, 22 008, nrs. 1-2.
• Ministerie van Justitie, Gedogen in Nederland, Tweede Kamer 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2.
• Nationale Conventie, Hart voor de publieke zaak, Ministerie van Algemene Zaken, oktober 2006.
• PvdA-fractie Eerste Kamer, Naar een zichtbaar effectieve wisselwerking tussen beleid en uitvoering, Eerste Kamer, maart 2007.
• SG-Overleg, In dienst van het Rijk. Naar een volgende fase van vernieuwing van de Rijksdienst, ministerie van Algemene Zaken, juli 2006.
• Visitatiecommissie Grosheide, Regels en risico, januari 2000.
• Visitatiecommissie Grosheide, Van wetten weten, april 2002.
• Visitatiecommissie Hoekstra, Met recht verbonden, maart 2007.
• WRR, Bewijzen van goede dienstverlening, Amsterdam University Press, 2004.