Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 28 07

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Provinciaal bestuur en wet

Nieuwe wetten, nieuwe zeden

Door drs. P.H.P. Eshuis en dr. H.M.Post*

Anders dan in de theologie of in de ethiek waar dualisme betekent dat zaken te herleiden zijn tot elkaar uitsluitende oorsprongbeginselen, zoals geest versus materie of goed versus kwaad, is het dualisme in de politiek niet oppositioneel. De dualiserende verantwoordelijkheden besturen en controleren zijn twee, elkaar aanvullende kanten van de macht.

Van de overheidsorganisaties wordt in toenemende mate gevraagd dat zij verantwoording afleggen over de vraag of zij de goede dingen (doeltreffendheid), of zij de dingen goed doen (doelmatigheid) en of zij daarbij voldoen aan wet- en regelgeving (rechtmatigheid).

Dit betekent dat het, ook voor de provincie, van groot belang is inzicht te hebben in het eigen handelen. Provinciale Staten (PS) en het college van Gedeputeerde Staten (GS) hebben ieder een eigen rol bij het verkrijgen van dit inzicht. De kern bij dualisering is de scheiding tussen vertegenwoordigende en bestuurlijke verantwoordelijkheden.

Het is daarom dat bestuurders geen deel (meer) uitmaken van de bestuurscontrolerende volksvertegenwoordiging. Op rijksniveau is deze scheiding er al sinds 1815. Bij de gemeenten maken sinds de Wet Dualisering Gemeentebestuur van maart 2002 de wethouders geen deel meer uit van de gemeenteraad. Het college bestuurt en de raad stelt de kaders. Analoog aan dualisering bij de gemeenten werd daarna ook het provinciebestuur veranderd. In maart 2003 werd de Wet Dualisering Provinciebestuur ingevoerd.

Genetivus objectivus
De Wet Dualisering Provinciebestuur schrijft dat het gevoerde beleid gecontroleerd moet worden en verplicht de provincies daartoe een onafhankelijke rekenkamer in te voeren. De provinciale rekenkamer moet zich vooral met doelmatigheidsonderzoek bezighouden en mag alle provinciale documenten onderzoeken. Ook de rekenkamer moet onafhankelijk functioneren en dus mogen de leden van de rekenkamer geen leden zijn van de PS. De ambtelijke ondersteuning van de rekenkamer moet uitdrukkelijk buiten de ambtelijke hiërarchie van de provincie vallen en is uitsluitend verantwoording verschuldigd aan de rekenkamer zelf. De rekenkamer houdt zich bezig met onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur.
Daarenboven verlangt de Wet Dualisering Provinciebestuur ex artikel 217a controle van de GS en wel in de zin van 'genetivus objectivus': De GS moeten hun eigen bestuur controleren. Het betreft het reguliere onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid van hun bestuur. Doelmatigheid heeft betrekking op de vraag of de uitvoering van beleid efficiënt heeft plaats gevonden, of met beschikbare middelen zoveel mogelijk resultaat geboekt is. De vraag die bij doeltreffendheidonderzoek gesteld moet worden: in hoeverre zijn de gewenste doelen en resultaten van beleid bereikt? De gedeputeerden doen zelf onderzoek en de keuze wat er onderzocht gaat worden is aan hen.

 

---

Artikel 217a van de Provinciewet luidt: Gedeputeerde Staten verrichten periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hen gevoerde bestuur.
Provinciale Staten stellen bij verordening regels hierover. Gedeputeerde Staten brengen schriftelijk verslag uit aan Provinciale Staten van de resultaten van het periodiek onderzoek. Gedeputeerde Staten stellen de rekenkamer op de hoogte van de onderzoeken die zij doen instellen en zenden haar een afschrift van het verslag.

---

Beleidsinterventie en resultaat
Overheidsuitgaven als geheel moeten de burger en de maatschappij 'waar voor het geld' leveren. Bij het nagaan of dit het geval is, wordt in de literatuur gesproken van 'value for money auditing'. De analyse van de 'doeltreffendheid van het beleid', 'de doelmatigheid van het beleid' en 'de doelmatigheid van de uitvoering' kan als volgt geschematiseerd worden.

Provincie coördinator en regisseur
Wie naar de doeltreffendheid van beleid vraagt moet er zich van bewust zijn dat de maatschappelijke effecten van beleid notoir moeilijk zijn te meten. En dit geldt in sterke mate voor het provinciale beleid als middenbestuur. Een belangrijk kenmerk van de activiteiten van provinciale overheden is dat die activiteiten niet rechtstreeks leiden tot effecten in de maatschappij. De provincie is voorwaardenscheppend en sterk afhankelijk van de activiteiten van rijksoverheid, gemeenten en andere actoren. Bovendien zijn haar financiële middelen beperkt. Hiermee is overigens niet gesuggereerd dat het provinciale beleid er niet toe zou kunnen doen. De rol van de provincie is overwegend die van coördinator en regisseur.
Dat de maatschappelijke effecten van overheidsbeleid vaak moeilijk meetbaar zijn, hangt doorgaans samen met een gebrek aan SMART gedefinieerde concrete beleidsdoelstellingen. SMART gedefinieerd wil zeggen: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Resultaatgericht en Tijdsspecifiek. Redenen waarom men de effecten van provinciaal beleid in het bijzonder moeilijk kan meten, zijn gelegen in het feit dat de doelgroepen van beleid meestal onvoldoende goed zijn afgebakend en dat bovendien vaak sprake is van interveniërende factoren waardoor de effecten niet aan het specifieke provinciale beleid toegerekend kunnen worden. De metingen worden verder bemoeilijkt doordat andere actoren, zoals burgers, bedrijven, instellingen, rijksoverheid en gemeenten ook een rol spelen in totstandkoming van het beleid.
Kortom, aan de vereisten de maatschappelijke effecten van het provinciale beleid te kunnen vaststellen, wordt meestal niet voldaan. Het effect van het provinciale beleid kan moeilijk geïsoleerd worden van alle andere mogelijke oorzaken die ervoor zorgen dat gestelde doelen van beleid gehaald worden.

Systematische samenhang en terugkoppeling
Artikel 217a onderzoek is evaluerend van karakter. Overwegingen voor GS om tot onderzoek over te gaan hangen samen met het zorgdragen voor een toekomstig betere beleidsvoorbereiding, dan wel het afbouwen van onvoldoende effectief beleid. Beide invalshoeken dragen bij aan een versterking van het institutionele geheugen van de overheid door continuïteit in de kennisopbouw. Een in het beleids- en evaluatieonderzoek gebruikte manier om meer te weten te komen over contexten en mechanismen, is te onderzoeken of er sprake is van een aan een interventie ten grondslagliggende 'theorie', en zo ja, vast te stellen hoe robuust deze is. Het gaat hierbij om de reconstructie over wat maakt dat een beleidsinterventie, onder bepaalde condities, de gewenste effecten heeft. Dit wordt onderzocht door middel van een reconstructie van de onderliggende beleidslogica. Daarbij gaat het om de feiten en aannames -vooral aanwezig in de hoofden van beleidsmakers- waarop specifieke keuzes voor beleidsinstrumenten zijn gebaseerd. De assumpties achter het geformuleerde beleid vormen samen de formele beleidstheorie over de werking. Naarmate de beleidslogica consistenter is, en meer wordt ondersteund door -wetenschappelijke- kennis en inzichten, des te groter is de kans dat het beleid haar doelstellingen waarmaakt. Beleid wordt dan ook als effectief gekwalificeerd wanneer er sprake is van systematische samenhang en terugkoppeling tussen de verschillende fasen die aan de beleidscyclus ten grondslag liggen: probleemanalyse -op basis van context en omgeving-, beleidsdoelen, instrumenten van beleid, uitvoering van beleid, monitoring en evaluatie van beleid.

Middenbestuur en doelmatigheid
Doelmatigheidsonderzoek grijpt veelal terug op de relatie tussen de ingezette (productie)middelen en de geleverde prestaties (figuur 1) en verondersteld doorgaans een enge relatie tussen middeleninzet en effectbereik. Juist vanwege de beleidsrealiteit van de provincie, als voorwaardenscheppende middenbestuursorganisatie, is een geïsoleerde beoordeling van het handelen van de provincie vaak niet goed mogelijk. De provincie heeft maar een beperkt autonomiegebied, en is in haar handelen vaak afhankelijk van derden. Daar waar de kwaliteit van het teamwerk bepaald wordt door de kracht van de zwakste schakel geldt dit ook voor de beleidsterreinen waarop de provincie actief is, zeker wanneer zij in sterke mate afhankelijk is van derden. Een als doelmatig gekwalificeerde beoordeling van het bevoegd gezag (de provincie in dit geval) betekent dus nog niet automatisch een als doelmatig gekwalificeerd beleidsproduct, en vice-versa. Een te geïsoleerde beoordeling van het optreden door de provincie kan daardoor niet één op één vertaald worden in een finale beoordeling van het eindproduct.

Dit probleem doet zich bijvoorbeeld voor indien de evaluatie zich richt op een deelaspect van een beleidsterrein overstijgend beleid, zoals het innovatiebeleid. Wanneer, om bij dit voorbeeld te blijven, de evaluatieopdracht zou worden toegespitst op het al dan niet succesvol realiseren van R&D projecten, het creëren van bedrijvenclusters, of de promotie van technostarters, dan zal deze beperkte analyse de uiteindelijke beoordeling kleuren. Daarnaast kan een beleidsdoelstelling, hoe SMART ook geformuleerd, ontoereikend zijn wanneer de beleidslogica, het waarom en hoe, onvoldoende gemotiveerd is. Wanneer de doelstelling dat er binnen een bepaalde beleidsperiode meer dan 50 procent technostarters bij moeten komen en niet duidelijk uitgelegd is waarop deze doelstelling is gebaseerd, dan snijdt het weinig hout om deze doelstelling als uitgangspunt van de evaluatie te nemen. De conclusie is dan dat de beleidslogica onvoldoende consistent is.

De opdrachtgever van beleidsonderzoek dient zich van deze beperkende voorwaarde bewust te zijn bij het formuleren van onderzoeksopdrachten. Een te 'enge' benadering van de beleidsanalyse, wanneer de logica van het beleid en de beleidsevaluatie niet parallel lopen, zal tot weinigzeggende onderzoeksuitkomsten leiden. Aangezien, net als bij het rekenkameronderzoek, het object van onderzoek en het opdrachtgeverschap van dit onderzoek samenvalt, veronderstelt dit kennis bij de gedeputeerden over de omvang, reikwijdte en het gewenste doelbereik van de onderzoeksopdracht. GS zou daarbij niet in verleiding moeten komen het artikel 217a onderzoek op politiek schadeloze dossiers te zetten, al was het maar omdat het rekenkameronderzoek ook al de nodige politieke commotie kan veroorzaken. Dat zou jammer zijn, omdat GS zichzelf dan een belangrijk instrument ontzegt om haar beleidsprogramma kritisch te volgen en tussentijds bij te sturen. Het getuigt van krachtig en transparant bestuur om artikel 217a onderzoek juist op de kern van het GS beleidsprogramma te zetten. Indien hier niet aan wordt voldaan blijft het wettelijk verplichte onderzoek in het kader van artikel 217a een dode letter; uitholling van het instrument ligt dan in het verschiet.

*Peter Henk Eshuis is senior onderzoeker van IOO en Hedda Maria Post is redacteur van Basis