Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Hoe innovatief is de publieke sector?

Lessen op basis van een cross sectorale beoordeling

door drs. P.H. Eshuis en drs. C. van Uitert*

De Nota Vernieuwing Rijksdienst bevat voorstellen waarmee de verkokering in de beleidsvorming wordt tegengegaan. Doel is om ambtelijke drukte en regeldruk te verminderen. De kwaliteit van beleidsregels wordt versterkt, de efficiency van het beleidsproces wordt vergroot, er wordt meer samengewerkt en daarmee kan het aantal banen bij de Rijksdienst aanzienlijk worden verminderd.

Het Rijk zet nu in op een gemiddelde functiereductie van 15 tot 20% tot 2012. Inmiddels zijn alle departementen bezig om plannen te maken om die taak- en functiereductie te realiseren. Hoe anders was het in 2002?
Ook in 2002 kondigde het toenmalige kabinet een verbetering aan van het overheidsfunctioneren en de publieke dienstverlening. Centraal daarin stond dat de overheid de regelzucht en bureaucratie zou moeten terugdringen en tegelijkertijd de doeltreffendheid en de efficiëntie van haar handelen vergroten. Voor deze omslag heeft het kabinet een samenhangende aanpak ontwikkeld die in 2002 als de operatie Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf naar buiten werd gebracht.

The proof is in the eating
Het toenmalige programmabureau Innovatie en Kwaliteit Publieke Sector van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in de afgelopen jaren twee brede inventarisaties laten plaatsvinden van innovatieve praktijkvoorbeelden in de publieke sector. In totaal zijn 850 innovatieve praktijkvoorbeelden uit sectoren openbaar bestuur, onderwijs en cultuur, zorg en welzijn, en politie en defensie geïnventariseerd, beschreven en opgenomen in de database Innovatie en Kwaliteit in de Publieke Sector.

Om het databestand op waarde te kunnen schatten heeft een inhoudelijke beoordeling van de praktijkvoorbeelden plaatsgevonden. Het daarbij gehanteerde beoordelingskader stoelde in het bijzonder op invalshoeken uit de innovatieliteratuur. De vraag die nu behandeld wordt is, in welke mate de huidige beleidsvoornemens ten aanzien van taak- en functiereductie worden geleid door inzichten opgedaan op het terrein van vernieuwing en innovatie. Na de resultaten van dit onderzoek zoomen we in op de tweede vraag: wat heeft de overheid nu geleerd van deze innovaties en in hoeverre laat zij zich daar ook door leiden?

Theoretische concepten toegepast
Over innovatie, de betekenis van innovatie en de typologie van innovaties is veel geschreven, toch blijft het ongrijpbaar. Vanuit verschillende disciplines, economische geschiedenis, industriële economie, economisch beleid, management, is geprobeerd het multidisciplinaire begrip 'innovatie' te duiden. In de standaard economische theorie zijn innoveren en de bijbehorende technologische ontwikkeling gereduceerd tot een maatstaf die de exogene ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit doormeet. Inmiddels is innovatie synoniem voor verandering en vernieuwing; niet alleen in technologische zin maar ook organisatorisch en commercieel.

De literatuur gaat bijna uitsluitend over innovaties in de industrie. Literatuur op het gebied van innovaties in publieke diensten is nog summier. Bij gebrek aan theorieën en concepten zijn aan de literatuur van industriële dienstverlening en diensteninnovaties enkele typologieën ontleend, die als referentiekader voor een eerste beschrijving van de innovaties en kwaliteitsverbeteringen in de publieke sector hebben gediend. Het betreft de volgende kwalificaties:

- aard van de innovatie (product-, proces-, dienst- of marktinnovatie),

- de mate van innovativiteit: is de innovatie of kwaliteitsverbetering radicaal, incrementeel of een ogenschijnlijke innovatie (non-innovatie),

- de inspiratiebron voor de innovatie of kwaliteitsverbetering (subsidiegestuurd, andere organisaties binnen sector, andere organisaties buiten sector, adviseurs, medewerkers, buitenland, klanten/afnemers, management, onbekend),

- bereikte resultaten (pilot, eerste stappen implementatie, tot en met overgenomen door andere organisaties),

- expliciteit van het geformuleerde doelbereik (niet, kwalitatief, kwantitatief).

 

Praktijkvoorbeelden geïnventariseerd
De dominante karakteristieken van praktijkvoorbeelden zijn per sector als volgt weergegeven:

 

 

1. Aard van de innovatie
De helft van de praktijkvoorbeelden heeft betrekking op een product, dienst of markt. De andere helft van de casus richt zich op procesmatige veranderingen c.q. kwaliteitsverbeteringen. Wat opvalt, is dat het aantal procesgerichte voorbeelden in het onderwijsveld sterk ondervertegenwoordigd is, terwijl productgerelateerde casus in het openbaar bestuur juist minder vaak dan gemiddeld voorkomen.

2. De mate van noviteit
Voor het overgrote deel van de praktijkvoorbeelden geldt dat de aard van de ingezette vernieuwing of kwaliteitsverbetering een incrementeel karakter heeft (70%). Radicale vernieuwingen (10% gemiddeld) komen vooral voor in de sectoren politie en defensie en zorg en welzijn, waarbij voor de eerstgenoemde sector sprake is van een ruime mate van oververtegenwoordiging. Radicale vernieuwingen komen nog zeer weinig voor in de sectoren onderwijs en openbaar bestuur. Niet-innovatieve praktijkvoorbeelden doen zich ongeveer in dezelfde mate voor in de meeste sectoren (20% gemiddeld).

3. Inspiratiebron
Het implementeren van vernieuwingen en kwaliteitsverbeteringen wordt in de onderwijssector voornamelijk in gang gezet door externe stimuleringsregelingen. Dat is in andere sectoren veel minder het geval. In de zorg en welzijnssector, maar ook bij de politie en defensie komen innovaties relatief vaak tot stand door de inspiratie van andere organisaties. Daar waar in het openbaar bestuur de meeste praktijkverbeteringen op instigatie van het management tot stand komen zijn het in de zorg, maar meer nog bij de politie de medewerkers die de innovatie initiëren.

4. Bereikte resultaten
Er is sprake van een evenwichtige verdeling naar de verschillende ontwikkelingsfasen waarin een project zich kan bevinden; variërend van experiment tot volledige overname van een uitgevoerd idee door een andere organisatie. Projecten die zich nog in een conceptuele fase bevinden zijn in de sectoren onderwijs en openbaar bestuur sterker vertegenwoordigd dan in de overige sectoren. Projecten die doorontwikkeld worden en verbeterd worden treffen we vooral aan in het openbaar bestuur en juist in mindere mate in de sector onderwijs. Volledig in de eigen organisatie geïmplementeerde projecten en inmiddels door andere organisatie overgenomen projecten zijn juist ondervertegenwoordigd in de sector openbaar bestuur en oververtegenwoordigd in de sectoren politie en defensie en zorg en welzijn. Het aandeel praktijkvoorbeelden dat door andere organisaties is overgenomen ligt in de sector politie en defensie tweemaal zo hoog als gemiddeld.

5. Expliciet geformuleerd doelbereik
In 30% van de praktijkvoorbeelden is geen expliciet geformuleerd doel aangetroffen. In bijna tweederde van het aantal casus is sprake van een kwalitatief geformuleerd doel. Meetbare en specifiek omschreven doelen komen nog slechts sporadisch voor. Ook hier valt de tweedeling openbaar bestuur en onderwijs aan de ene kant en politie en defensie en zorg aan welzijn aan de andere kant op. In de laatstgenoemde groep is er duidelijk vaker sprake van een specifiek geformuleerde en daardoor vaak ook meetbare doelstelling.

Beleidsmatige lessen
Welke generieke beleidslijnen vallen nu te distilleren uit het onderzoeksmateriaal? Om hierop antwoord te geven is een cross sectie analyse uitgevoerd, waarbij variabelen aan elkaar gerelateerd zijn. Omdat niet alle combinaties van variabelen relevant zijn, hebben we ons beperkt tot die combinaties die vanuit beleidsmatig oogpunt nader aandacht verdienen.

Inspiratiebron versus mate van innovativiteit
Allereerst is gekeken naar de mate waarin een praktijkvoorbeeld innovatief is, in relatie tot de inspiratiebron. Radicale innovaties komen in het merendeel van de gevallen tot stand op grond van een externe inspiratiebron. De belangrijkste bron ligt in de inspiratie die bij andere organisaties binnen of buiten de sector is opgedaan. Radicale innovaties komen ook vaker tot stand op basis van de inbreng en inspiratie van medewerkers. Incrementele innovaties daarentegen komen het vaakst tot stand op instigatie van het management. Zij liggen ook relatief vaak ten grondslag aan non-innovaties (28%). Ook blijkt dat stimuleringsregelingen relatief vaak leiden tot non-innovaties (15%). Stimuleringsregelingen dragen relatief het meest bij aan incrementele innovaties (26%).

Inspiratiebron versus aard van de innovatie
Welk type innovatie of kwaliteitsverbetering komt nu op basis van welke inspiratiebron tot stand? Het blijkt dat stimuleringsregelingen vooral productinnovaties (60%) en in mindere mate procesinnovaties bevorderen. De invloed van stimuleringsregelingen op diensteninnovaties is relatief beperkt. Adviezen liggen eveneens vaak ten grondslag aan productinnovaties: 30% van de praktijkvoorbeelden die mede door toedoen van adviseurs zijn ingediend, heeft hierop betrekking. Daarentegen is slechts een zeer gering deel van de door het management aangedragen of aangestuurde praktijkvoorbeelden productgeoriënteerd (3%). Zowel medewerkers als management zijn in het merendeel van de praktijkgevallen bezig met een innovatie die de organisatie of uitvoering van het (werk)proces verbetert. Bij medewerkers gaat het om 60% van de praktijkvoorbeelden, bij het management betreft het zelfs 73%

Door de relatie andersom te interpreteren ontstaat een beeld, in welke mate welk type innovatie door welke inspiratiebron wordt gevoed Productinnovaties komen in belangrijke mate tot stand op basis van een stimuleringsregeling. Ook overige externe bronnen, vooral andere organisaties binnen de eigen sector, voeden productinnovaties (11%). Diensteninnovaties komen in nog sterkere mate tot stand op basis van externe inspiratiebronnen. Organisaties buiten de eigen sector spelen slechts in zeer beperkte mate een rol. Bijna de helft van de procesinnovaties is top-down gestuurd. Medewerkers spelen bij 15% van de procesinnovaties een initiërende rol. Het beperkte aantal marktinnovaties laat geen conclusies toe.

Geformuleerd doelbereik vs. gerealiseerd resultaat
De laatste vraag die we ons hier stellen is of SMART beschreven praktijkvoorbeelden ook meer resultaat opleveren (volledig geïmplementeerd, overgenomen door anderen).

Uit de tabel blijkt een positieve correlatie tussen de kwaliteit van de beschreven doelen en de mate waarin een praktijkvoorbeeld een succes wordt, volledig wordt uitgevoerd en wordt overgenomen door andere organisaties. Liefst 38% van de praktijkvoorbeelden met SMART beschreven doelen wordt ook door andere organisaties overgenomen. En 66% van de SMART beschreven praktijkvoorbeelden is hetzij volledig geïmplementeerd, hetzij overgenomen door andere organisaties. Daartegenover verkeert 26% van de praktijkvoorbeelden zonder expliciet geformuleerd doelbereik in de pilotfase of sneuvelt daar. De grootste groep praktijkvoorbeelden in de database betreft praktijkvoorbeelden met kwalitatief beschreven doelen.

Ten slotte
Wat kan de overheid nu uit dit onderzoek leren? De ambities voor de komende jaren zijn groot: de wetgevingskwaliteit gaat omhoog, verbetering van de control- en planningscyclus vindt plaats, er wordt meer gewerkt in programma's en projecten, zowel departementaal als interdepartementaal. Er is minder lastendruk. Wij hebben de eerste departementale plannen die in het kader van Andere Overheid zijn ontwikkeld tegen het licht gehouden. Wat ons dan opvalt is dat het historisch besef daarbinnen betrekkelijk gering is en ook dat de verwijzingen naar eerder ontwikkeld beleid en de successen die daarmee zijn geboekt op de vingers van een hand zijn te tellen. Wellicht, en dat is ook onze inspiratiebron voor dit artikel, kan het analysekader dat is ontwikkeld in het onderhavige onderzoek en dat hiervoor is beschreven een inspiratiebron vormen voor diegenen die bezig zijn met de vormgeving van een Andere Overheid.

Ondanks de veelzijdigheid van slaag- en faalfactoren van innovaties bij overheidsdiensten bieden de uitkomsten van het onderzoek toch aangrijpingspunten om het succes en daarmee de effectiviteit van voorgenomen innovaties en kwaliteitsimpulsen in het publieke domein te stimuleren.

*Peter Henk Eshuis is senior-onderzoeker bij IOO, Cees van Uitert is consultant bij Consult