Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Beleidsrelevante uitdagingen rond de komst van de OV-chipkaart

Openbaar vervoer en innovatie

Door dr. B.J. Ubbels*

Nederland bereidt zich voor op de komst van een nieuw kaart- en tariefsysteem in het openbaarvervoer: de OV-chipkaart. De strippenkaart en het treinkaartje zullen vervangen worden door een geïntegreerd nationaal systeem voor trein, bus, tram en metro waarmee per kilometer betaald gaat worden.

De systeemwijziging heeft niet alleen gevolgen voor de reiziger. Wanneer het systeem werkt biedt de kaart ook interessante mogelijkheden voor (decentrale) overheden en openbaarvervoerbedrijven en kansen voor bedrijfsleven en overheid. Anticipatie lijkt het toverwoord, waarbij de reiziger echter wel centraal dient blijven te staan.
Momenteel zijn er verschillende vervoerbewijzen voor het stads- en streekvervoer in omloop, bijvoorbeeld de strippenkaart of het sterabonnement, zoals nationaal vastgelegd binnen het Nationaal Vervoer Bewijs (NVB) kader. De prijs van een reis is afhankelijk van het aantal gereisde zones. Met de komst van de chipkaart zal dit veranderen en zal er betaald gaan worden per kilometer. Naast een bedrag per kilometer zal ook een vast bedrag in rekening worden gebracht dat onafhankelijk is van de afstand. Dit is te vergelijken met de huidige eerste strip.
Het systeem biedt verfijndere mogelijkheden voor tariefdifferentiatie. Zo kunnen tarieven variëren naar tijd, plaats, doelgroep en type vervoer. Dit is interessant zowel voor vervoersbedrijven als overheden, omdat efficiencywinsten te behalen zijn. Ook komt de opbrengst van het vervoer na de invoering direct ten goede aan de vervoerder zelf. Daarnaast kan de kaart het gemak van de reiziger verhogen en bijdragen aan de sociale veiligheid in het openbaar vervoer, bijvoorbeeld door toegankelijkheid van een perron te koppelen aan betaling.

Verschillende partijen zijn betrokken bij de invoering van de OV-chipkaart. Dit zijn in de eerste plaats de vervoerders. Hun betrokkenheid geldt praktische invoering en ontwikkeling. De infrastructuur en techniek moeten aan strenge eisen voldoen, zowel op de perrons als in de voertuigen, waarbij verschillende systeemtesten nodig zullen zijn. Ook de reiziger is hierbij betrokken door middel van consumentenoverleg en concrete pilots. De consument is immers de eindgebruiker en moet met de kaart om kunnen gaan. Ten slotte is de overheid erbij betrokken. De decentrale overheden, twaalf provincies en zeven kaderwetgebieden zijn verantwoordelijk voor tariefbeleid en concessieverlening. Deze overheden bepalen welke vrijheden de vervoerders hebben wat de tarieven betreft, en welke vervoerder op welk traject mag vervoeren. Overigens heeft de rijksoverheid alleen in de overgangsfase nog een randvoorwaarde gesteld voor de tariefstelling: opbrengstenneutraliteit. Opbrengsten na invoering van de chipkaart moeten gelijk zijn aan de situatie ervoor, uitgaande van een onveranderde reizigersvraag. Daarnaast is de rijksoverheid verantwoordelijk voor de kaartintegratie en is zij concessieverlener aan de Nederlandse Spoorwegen.

Reiziger centraal
Fundamenteel voor succes is acceptatie door de reiziger. De primaire functie van de kaart is het op een gemakkelijke en efficiënte manier betalen van een reis. Het spreekt voor zich dat het juiste bedrag voor de juiste reis afgeboekt wordt, bovendien moet fraude voorkomen worden. Vooraf moet het de reiziger duidelijk zijn welk tarief er betaald moet worden voor de geplande trip, hoe het tarief tot stand is gekomen, en wat de kosten zijn van eventuele alternatieven. Communicatie is dus essentieel, zeker wanneer prijsdifferentiatie wordt toegepast en het bijvoorbeeld goedkoper kan zijn om de spits te vermijden. Een middenweg is hier waarschijnlijk optimaal omdat te ingewikkelde tariefstructuren wellicht efficiënter maar minder begrijpelijk zijn, wat niet bijdraagt aan acceptatie van het systeem.
Het gebruik van de kaart kan aantrekkelijker worden wanneer interessante aanvullende diensten aan de OV-chipkaart worden gekoppeld. Gebruik via de computer is reeds voorzien, zodat men ook thuis de kaart kan opladen. Daarnaast zouden de kaartgegevens uitleesbaar moeten zijn zodat de juistheid van betalingen kan worden gecontroleerd. Dit biedt ook de mogelijkheid op basis van het reisgedrag een optimaal reisadvies op te vragen. Wel moeten deze aanvullende diensten binnen de randvoorwaarden van het systeem, zoals privacy, vallen.

Prijsbeleid
De komst van de chipkaart betekent praktisch gezien dat de tariefzone wordt vervangen door een kilometertarief. Dit heeft effect op de prijzen. Nu bestaat een zone bijvoorbeeld uit meer dan één kilometer, waardoor korte reizen binnen een zone relatief duur zijn en lange ritten relatief goedkoop. Aan de andere kant is er de mogelijkheid dat een route niet de kortste weg volgt waardoor een kilometersysteem niet altijd voordeliger hoeft uit te pakken.
Vanuit beleidsperspectief is de mogelijkheid voor de decentrale overheden om differentiatie in het kilometertarief toe te passen en verschillend tariefbeleid te gaan voeren interessant. Tarieven kunnen per regio en zelfs per tijdstip kunnen gaan verschillen. Differentiatie was ook een van de belangrijkste argumenten voor invoering. Interessant in dit verband is dat geen landelijke afspraak over eventuele verschillen in kilometertarief tussen spits en dal wordt gemaakt, dit is de verantwoordelijkheid van de decentrale overheid. Al is afgesproken dat in de eerste jaren na invoering nog geen differentiatie naar tijd wordt ingevoerd.
Overigens zullen er, onafhankelijk van gevoerd beleid, regionale verschillen ontstaan. Dit heeft te maken met de eerder genoemde eis van opbrengstneutraliteit. De gemiddelde grootte van de huidige tariefzones loopt immers per regio sterk uiteen. De mogelijkheden voor toekomstig tariefbeleid voor stads- en streekvervoerders zullen tot uitdrukking komen in de concessie. Volledige tariefvrijheid zal niet tot de mogelijkheden behoren omdat de overheid toch een bepaalde mate van invloed wil blijven houden. Maar voor vervoersbedrijven is het natuurlijk wel interessant om, binnen eventuele marges, een zo efficiënt mogelijk tariefbeleid te voeren.
Dit verklaart ook de enthousiaste geluiden van vervoerderzijde. Als voorbeeld nemen we het spitsvervoer. Voor zowel de spoorwegen als het stedelijk openbaar vervoer bestaat op veel lijnen een grote vraag tijdens de spitsperiode, waarbij de capaciteit soms zelfs onvoldoende is. Vanuit economisch oogpunt rechtvaardigt dit een prijsverhoging, immers de vraag is hoger dan het aanbod. Omdat uitbreiding van capaciteit op korte termijn duur is en de prijselasticiteit van de spitsvraag laag is, zal de vervoerder in eerste instantie graag de tarieven verhogen. Maar hier manifesteert zich een strijdigheid tussen bedrijfsbelangen en maatschappelijke belangen. Hogere tarieven voor het openbaar vervoer in de spits kunnen reizigers doen besluiten om de auto te nemen, waardoor de maatschappelijke kosten toenemen. Nederlands overheidsbeleid is momenteel gericht op het aantrekkelijker maken van het openbaar vervoer, met name in de strijd tegen de files, waardoor een prijsverhoging in de spits maar moeilijk uit te leggen valt. Overigens verdient de vergelijking met de auto een kanttekening. Ook over het wegverkeer is momenteel een discussie gaande over spitstarieven en differentiatie naar tijd en plaats.. De kilometerheffing zal volgens de meest recente plannen ook (aanzienlijk) hoger zijn op bepaalde tijden en op bepaalde plaatsen. Het hoeft dus niet zo te zijn dat de kosten van het openbaar vervoer relatiefhoger zullen worden.
Toch vereist de toekomstige situatie nog wel enige aandacht van overheidszijde. De positie van het openbaar vervoer in het landelijk mobiliteitsdebat moet helder worden gekregen. Dit geeft uitgangspunten waar de tarieven op gebaseerd moeten worden. Vervolgens is een visie op de toekomstige handhaving van een bepaalde kwaliteit van het openbaar vervoer gewenst. Momenteel zijn er bijvoorbeeld nog veel onzekerheden. Zo is het onduidelijk wat de gevolgen zijn van de kilometerheffing in het wegverkeer voor regionaal en landelijk openbaar vervoer. Het aanbod zou toch op de toenemende vraag, door onderzoek voorspeld, moeten worden afgestemd. En zeker op de drukke tijden en plaatsen lijkt dit niet vanzelfsprekend.

Monitoring
In de nieuwe situatie met de chipkaart worden de mogelijkheden om het reizigersgedrag te monitoren en te analyseren vergroot. Nieuwe en verbeterde inzichten kunnen beleid verder optimaliseren. Het aantal afgelegde kilometers door de verschillende reizigersgroepen zal geregistreerd worden en niet meer door middel van enquêtes bepaald worden. Daarnaast zal het mogelijk worden om effecten van prijsveranderingen nauwkeurig te analyseren. In het stads- en streekvervoer was tot op heden geen spits- of daltarief van toepassing, waardoor reizigersgedrag op dit punt nog moeilijk in te schatten valt. De tijdsdifferentiatie zal voor verschillende reismotieven andere gedragseffecten veroorzaken. Inzichten zijn niet alleen relevant voor vervoersbedrijven (opbrengsten) en regionale overheden (bijstelling tarieven), maar ook voor bredere mobiliteitsvragen. Bij dit laatste aspect kan men bijvoorbeeld denken aan de ontwikkeling van de autokosten versus de kosten van het openbaar vervoer, en de overstap tussen modaliteiten.
Ook de overgangsfase (zonder tariefdifferentiatie) kan interessante inzichten opleveren. Invoering van het nieuwe kaartsysteem betekent ook dat bepaalde kaartsoorten verdwijnen of veranderen. Zo zullen de abonnementen verdwijnen en vervangen worden door een gereduceerd tarief. Ongelimiteerd gebruik is dan niet meer mogelijk, waardoor ander reisgedrag kan ontstaan door bewustere afweging van alternatieven. Effecten worden dan niet alleen veroorzaakt door overstap naar het betalen per kilometer (en de bijbehorende tarieven) maar ook door het nieuwe aanbod van kaartsoorten. Kaartkeuze is een belangrijk en interessant aspect dat in de beginfase aandacht verdient.

Conclusies
Momenteel is er veel discussie over de betrouwbaarheid van de chipkaart. Natuurlijk moet de kaart aan bepaalde eisen voldoen voordat landelijke invoering mogelijk is, anders zal de reiziger de kaart niet accepteren en is het project bij voorbaat gedoemd te mislukken. Maar wanneer aan deze voorwaarden is voldaan zullen decentrale overheden en vervoersbedrijven over een betalingssysteem beschikken dat ook voordelen voor de reiziger op kan leveren. Deze voordelen zullen wel als zodanig aan de reiziger inzichtelijk gemaakt dienen te worden, want anders kan de indruk blijven bestaan dat invoering alleen een tariefsverandering (lees verhoging) tot doel heeft.
Toch lijkt het er vooralsnog op dat de aanbieders van openbaar vervoer meer gebaat zijn bij invoering dan de reizigers. Een van de belangrijkste motieven zijn de verbeterde mogelijkheden tot gedifferentieerd tariefbeleid. Decentrale overheden hebben straks de mogelijkheid om eigen tarieven te bepalen. Dit zal ongetwijfeld discussie gaan opleveren omdat veel actoren betrokken zijn, die niet altijd dezelfde belangen hebben. Vooral de relatie vervoerder (opbrengsten) en decentrale overheid (bereikbaarheid) is in dit kader interessant.

*Barry Ubbels is werkzaam als consultant voor NEA Transportonderzoek en -opleiding.