Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Innovatie krijgt een kans

Evaluatie Wet Onderwijstoezicht

door drs. J. de Jonge*

De onderwijsinspectie bestaat al langer dan tweehonderd jaar. Was haar functioneren steeds gebaseerd op de Grondwet en de sectorwetgeving van het onderwijs, in 2002 werd de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) de grondslag voor het functioneren van de Inspectie van het onderwijs. Dat zorgde voor veel vernieuwingen in het inspectiewerk en zal dat ook in de toekomst blijven doen.

Aanleiding tot de Wet op het Onderwijstoezicht was de veranderende opvatting over toezicht en een veranderde verhouding tussen minister en instellingen. Scholen kregen ten opzichte van de minister een steeds grotere zelfstandigheid. Hoewel kwaliteitszorg een blijvende verantwoordelijkheid van de minister van onderwijs is, moeten scholen steeds meer zelf hun kwaliteit bewaken en initiatieven nemen voor verbetering. De instellingen leggen publiekelijk verantwoording af over de kwaliteit van het geboden onderwijs. Na vijf jaar WOT werd in 2007 de werking van de wet geëvalueerd. De verplichting daartoe was al in de wet zelf opgenomen. De Wet op het OnderwijsToezicht vormt samen met de sectorwetten het kader waarbinnen toezicht en handhaving plaats vindt.
De evaluatie is door een team van onderzoekers van EIM, Research voor Beleid, IOO, Consult, werkmaatschappijen van Panteia, uitgevoerd, via interviews enquêtes en ronde tafelgesprekken.

Effectiviteit van het onderwijstoezicht
De evaluatie maakte duidelijk dat de wet voldoende aanknopingspunten biedt voor het handelen van de Inspectie. Ook zijn in de wetgeving geen tegenstrijdige of conflicterende onderdelen gevonden. Het is wel duidelijk dat het toezicht door de WOT is veranderd. De Inspectie werkt meer en beter met reeds bekende informatie. Bovendien hanteren de verschillende partijen die zich rondom scholen met onderwijstoezicht bezig houden dezelfde gegevensbasis. Hierdoor worden de scholen minimaal belast. De Inspectie heeft in de afgelopen 5 jaar een forse professionalisering doorgevoerd. De onafhankelijkheid van de Inspectie is gewaarborgd.
Over de effectiviteit van het onderwijstoezicht is nog weinig met zekerheid te stellen. We zien dat het handelen van de Inspectie invloed heeft op de scholen, maar of dat ook daadwerkelijk tot beter onderwijs leidt, is niet bewezen. Het draait allemaal om het begrip kwaliteit. Wat is kwaliteit van onderwijs. In veel door het parlement goedgekeurde wetgeving wordt dit vertaald in procedurele termen zoals lestijden en bevoegdheden. Of het navolgen van procedures echte kwaliteit is, valt te betwijfelen. Toch is dit wel het kader waarbinnen de Inspectie haar werk moet doen

Piramide van Toezicht
Belangrijk aandachtspunt bij de evaluatie was welke instrumenten de Inspectie heeft en hoe ze die optimaal kan benutten. De Inspectie kan toezien op het onderwijs en aanwijzingen geven voor verbetering. Waar echt iets aan de hand is kan de Inspectie dat benoemen en bijvoorbeeld op haar website de zwakke scholenbekend maken. Die ruimte hebben ze in de WOT, en van die ruimte wordt de laatste jaren in toenemende mate gebruik gemaakt.
Wanneer scholen jarenlang slecht werk afleveren en zo de schoolcarrière van de betrokken leerlingen in de waagschaal stelt, kan de Inspectie niet veel meer doen dan waarschuwen. De Inspectie heeft dan veel weg van een verkeersagent die weggebruikers slechts kan wijzen op roekeloos weggedrag maar niet kan bekeuren. De burger rijdt gewoon door!
Sommige inspecties hebben andere bevoegdheden. Als een transportbedrijf zich niet aan de rij- en rusttijden houdt, kan de Inspectie Verkeer en Waterstaat een dergelijk bedrijf desnoods sluiten. Hetzelfde geldt voor de Voedsel en Waren Autoriteit: bij slechte hygiëne in keukens worden restaurants gesloten De Inspectie van Volksgezondheid grijpt in bij een kliniek met te veel sterfgevallen. In dit verband wordt bij deze Inspecties gewezen op de piramide van toezicht. Piramide van toezicht wil zeggen dat er veel kleine interventies aan de basis zijn en een beperkt aantal forse sancties aan top. De Inspectie van het onderwijs reikt in haar instrumentatie niet verder dan tot de helft van de piramide, boven die helft hebben alleen de bewindslieden bevoegdheden. In toenemende mate zien we dat er door de huidige bewindslieden, op aanwijzing van de Inspectie, stevige gesprekken gevoerd worden, met financiële sancties of opheffing als ultiem instrument.

Toezicht op afstand
De Inspectie is het belangrijkste instrument van de minister om de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs te bewaken. De minister geeft zelf geen les. De leraren wel. De gedetailleerde regelgeving van vroeger wordt steeds meer vervangen door globaler richtlijnen en scholen worden onafhankelijker van de minister. In het toezicht is dit vertaald met het begrip proportioneel of risico gericht toezicht. Dit concept houdt in dat scholen zelf voor kwaliteit zorgen en daar per school de belangrijke managementinformatie voor leveren. Als een school kwaliteit wil leveren begint dat met een goed inzicht in die kwaliteit; goede informatie dus over wat de school bereikt. Daar waar scholen die informatie goed op orde hebben en er geen aanwijzingen zijn over teruglopende prestaties kan de Inspectie volstaan met een bescheiden toezicht. Daar waar dat niet het geval is, let de Inspectie meer op. Dit maatwerk werkt op zich bevredigend, mits de Inspectie ook voldoende objectiveerbare informatie krijgt over de schoolprestaties.
De verhouding tussen de scholen en de politiek is de laatste tijd veranderd. Het huidige kabinet, zo blijkt ook uit de reactie op de evaluatie van de WOT, gaat ervan uit dat scholen en dus de leraren zelf in hoge mate de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit dragen. In elk geval zijn zij het die het moeten waarmaken, want politici noch de belastingbetaler staan voor de klas. Die veranderingen vinden hun weerslag in het werk van de Inspectie: intensief waar het moet, en lichter toezicht waar het kan. Het is evident dat de Inspectie de komende tijd in deze richting verder gaat.
Niettemin kreeg de overheid van de Parlementaire Commissie Onderwijsvernieuwingen het verwijt dat zij haar kerntaak; het zeker stellen van deugdelijk onderwijs verwaarloosd heeft (Tweede Kamer 31007-6 pag 138). Dit lijkt in tegenspraak met elkaar, maar het is wel te verklaren. De gedachte dat autonomie tot minder toezicht zou moeten of kunnen leiden, is op zich te verdedigen. Nu zijn echter de voorwaarden voor minder toezicht nog niet voldoende ontwikkeld. Het externe toezicht dat meer op afstand zou staan, moet steeds meer ruimte bieden aan intern toezicht en toezicht door stakeholders rondom de school, zoals ouders, leerlingen en bedrijven. Veel scholen zijn nog lang niet zo ver dat ze duidelijke managementinformatie hebben over de eigen resultaten. Toezicht door stakeholders staat in het onderwijs nog in de kinderschoenen. Dat betekent dus dat de Inspectie bij sommige scholen minder afstand kan nemen dan de scholen zelf wellicht willen. Als ook nog eens blijkt dat veel scholen één van de weinige objectiveerbare kwaliteitsindicatoren, de cito toets, niet gebruiken, ontneemt men daarmee de Inspectie en de Minister de instrumenten om op afstand toe te zien.

Onderwijskwaliteit; resultaten of procedures?
In de kabinetsreactie op de WOT evaluatie wordt erkend dat de onderwijsinstellingen gaan over het "hoe" (de processen) en de overheid over het "wat" (de resultaten). Kijken we naar het onderwijstoezicht, dan zien we dat de behaalde resultaten van onderwijsinstellingen zeker belangrijk zijn voor het toezicht. Tegelijk zien we dat er van oudsher een sterke nadruk op het navolgen van regelgeving ligt. De redenering daarachter is dat de regelgeving is opgesteld omdat navolging van die regels kwaliteit zou impliceren. Een recent voorbeeld waarin de discussie over outputkwaliteit en het volgen van de regels duidelijk naar voren komt, is de 1040 uren norm in het voortgezet onderwijs. Het niet naleven van deze norm heeft voor een 16-tal scholen geleid tot een financiële interventie van de staatssecretaris (0,02-0,86% van de totale bekostiging). De vraag is echter of handhaving van die norm met echte kwaliteit iets te maken heeft. Internationaal gezien zijn er enorme verschillen in de norm van het aantal uren per jaar. Nederland zit binnen het Europese spectrum aan de hoge kant van het aantal uren. Maar landen die aan de onderkant zitten, Zweden bijvoorbeeld, hebben zeker geen slechtere resultaten. Omgekeerd hebben landen die een hoge urennorm handhaven, zoals Frankrijk, niet persé betere resultaten in bijvoorbeeld de Pisa scores of het percentage jongeren dat doorstroomt naar het hoger onderwijs. Er is geen wetenschappelijke basis die deze norm ondersteunt.
De kernvraag is of kwaliteit gelegen is in resultaten, prestaties en toegevoegde waarde, of in het navolgen van regelgeving. Ook de Parlementaire Commissie Onderwijsvernieuwingen wijst op deze spanning tussen het "hoe" en het "wat". De redenering hierachter is, dat kwaliteit vooral gelegen is in resultaten, generiek voor alle leerlingen maar ook voor specifieke kwetsbare doelgroepen. In de sectorwetten waarnaar in de WOT verwezen word, zijn echter te weinig aanknopingspunten voor het ingrijpen op resultaat (diploma's CITO-scores, diplomarendementen, doorstoomcijfers).Aanknopingspunten voor ingrijpen zijn nu vooral de procedurele zaken (onderwijstijd, bevoegdheden leraren, lessentabellen).
Toch is de dominante ontwikkelingslijn dat de onderwijsinspectie steeds meer loskomt van de procedurele regelgeving en steeds meer op de prestaties gaat letten. Voor doeltreffende interventies zijn en blijven de normen voor de prestaties nog te weinig in wetgeving verankerd. Dit te veranderen zal de uitdaging voor de toekomst zijn.

*Jos de Jonge is account manager onderwijs bij EIM en was projectleider van de evaluatie WOT.

Rapporten:
Evaluatie Wet op het onderwijstoezicht deel I uitkomsten conclusies en aanbevelingen
Evaluatie Wet op het onderwijstoezicht deel II De Wot in de onderwijssectoren; bijlage bij de rapportage