Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 28 07

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Staatskas en solidariteit

Dichter bij de burger

door dr. H.M.Post*

Geld kan maar één keer worden uitgegeven en daarom moeten er keuzes worden gemaakt. Begrotingen maken betekent kiezen. Over de vraag hoe verantwoorde keuzes gemaakt worden breken niet alleen de verantwoordelijke overheden zich het hoofd maar ook belangengroepen en geïnteresseerde burgers.

Na omzwervingen bij onder andere de NMA en de SER keerde in april van dit jaar Jan van der Bij bij terug in de moederschoot van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven. Ruim vijftien jaar geleden begon hij er na afronding van zijn proefschrift over ‘doelmatigheid en de rijksbegroting’ zijn professionele loopbaan als onderzoeker. Nu is hij directeur van het IOO, dat gespecialiseerd is in economisch contractonderzoek voor de publieke sector.

In 1955 promoveerde Wim Drees, de zoon van Willem Drees, op een proefschrift waarin hij analyseerde dat de druk op de overheidsfinanciën steeds groter werd en dat de openbare uitgaven bleven stijgen. Hij zag dat allerlei belangengroepen hun financiële wensen op tafel legden onder het mom van het algemeen belang en constateerde dat er geen tegenkrachten waren die de overheidsuitgaven in balans hielden. Zijns inziens was het belangrijk dat er een onafhankelijk instituut kwam om tegengas te kunnen geven. Dat instituut werd opgericht in 1968 onder de naam Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (Stichting IOO). De stichting was er om 'wetenschappelijk onderzoek van overheidsuitgaven, in het bijzonder van de Nederlandse, te verrichten en te bevorderen'. Behalve prof. dr. Wim Drees jr waren prof. dr. C. Goedhart, prof. dr. Th.A. Stevers en prof. dr. B. Schendstok bij de oprichting betrokken. De middelen van Stichting IOO bestonden uit subsidies, bijdragen van donateurs, giften en inkomsten uit vermogen. Deze bronnen droogden in de loop der tijd op en IOO moest op eigen benen staan. De nadruk kwam te liggen op betaald contractonderzoek in opdracht van overheden. De doelstelling werd nu doelmatigheid en doeltreffendheid van het openbaar bestuur bevorderen door onderzoek, met de inzet dat er iets gedaan wordt met het onderzoek.

 

Het kabinet heeft onlangs het advies van de commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtsarrangementen (commissie-Oosting) overgenomen. Gevolg is dat het Rijk en de provincies de komende jaren veel minder toezicht gaan houden op bestuurlijke taken van de gemeenten. Sturing vindt plaats door wettelijke kaders te stellen waarbinnen gemeenten hun taken uitvoeren. Dit vraagt om vertrouwen. Wat betekent dit voor het werk van een instituut als IOO?

Er is veel voor te zeggen op nationaal niveau beleid te willen voeren, zoals de uniformiteit van het beleid, waarborging van de rechtsgelijkheid en schaalvoordelen. Maar aan te ver doorgeschoten centralisme zitten evidente nadelen: maatwerk is ook essentieel. Organisaties die dichter bij de burger staan hebben een gerichtere kijk, beschikken over superieure informatie en kunnen beleidsmaatregelen beter toesnijden op de bijzonderheden van de regionale of lokale situatie. Ik vind het verstandig dat decentrale overheden taken toebedeeld krijgen die ze doelmatiger en doeltreffender kunnen uitvoeren dan de rijksoverheid. De centrale overheid heeft steeds meer zaken naar zich toegetrokken. Later daagt dan het inzicht dat decentrale overheden die taken misschien beter kunnen uitvoeren en dan stoot het Rijk ze weer af. Aan de veronderstellingen dat anderen het efficiënter kunnen, verbindt het Rijk wel een wrange conclusie die zich vertaalt in het opleggen van een zogeheten efficiencykorting, minder geld dus voor het uitvoeren van dezelfde taak. Dit zorgt ervoor dat de decentrale overheden op een terughoudende manier hun beleid gaan voeren. Decentrale overheden zijn bang dat de middelen ontoereikend zijn, de uitgaven onbeheersbaar worden en dat er een onbeperkt beroep op de voorzieningen zal plaatsvinden.

Daardoor kan de paradoxale situatie ontstaan dat er in de beginperiode geld overblijft, omdat de decentrale overheid te voorzichtig opereert. Dit is bijvoorbeeld voorgevallen bij de Wmo. Zo laat Staatssecretaris Jet Bussemaker van VWS momenteel uitzoeken hoe het komt dat gemeenten vorig jaar 200 miljoen euro hebben overgehouden aan de huishoudelijke hulp. Gemeenten zijn vanaf 2007 verantwoordelijk voor de huishoudelijke hulp, die toen van de AWBZ naar de Wmo ging. Ze hebben daarvoor 1 miljard euro gekregen. Volgens een raming van het ministerie van VWS is daarvan ongeveer een vijfde op de plank blijven liggen.

Verder ben ik het eens met de lijn van de commissie-Oosting. Als decentrale overheden de verantwoordelijkheid krijgen, moet er ook het vertrouwen bestaan dat zij deze taak op een goede manier uitvoeren. Deze verantwoordelijkheid moet vervolgens niet via een belastend en kostbaar stelsel van specifiek toezicht weer ingeperkt worden. Generieke instrumenten zouden toereikend moeten zijn, zoals schorsing dan wel spontane vernietiging door de Kroon of het ingrijpen bij taakverwaarlozing.

 

Vertrouwen is goed, controle is beter, zegt Lenin. Ligt er de laatste tijd meer nadruk op controle dan op vertrouwen?

Het is goed om uit te gaan van vertrouwen. Het overgrote deel van de onder toezicht gestelde instanties, bedrijven en burgers wil zich aan de regels houden en doet dat vervolgens ook. Het optuigen van een uitgebreid toezichtstelsel waarvan vooral de goedwillende bedrijven, instanties en burgers last ondervinden, is inefficiënt en ineffectief. Het is beter op basis van risicoprofielen de schaarse middelen voor toezicht gericht in te zetten. Toezichthouders weten in de regel ook heel goed waar de grootste risico’s zich bevinden en welke rotte appels bijzondere aandacht verdienen. Als samenleving is het echter onverstandig om elk denkbaar maatschappelijk risico tot nul te willen reduceren. Dat is namelijk een kostbare illusie en fnuikend voor de dynamiek. Het is op zich een begrijpelijke reflex om op iedere ramp of misstand te reageren met het stellen van nieuwe regels en het verscherpen van het toezicht. De media schreeuwen hier ook vaak om. Hoe heeft dit kunnen gebeuren, wie is er nalatig geweest door onvoldoende toezicht uit te oefenen en hoe kunnen we voorkomen dat dit ooit nog een keer kan gebeuren? Het kritiekloos gehoor geven aan een dergelijke oproep leidt echter uiteindelijk tot wildgroei en zeer kostbare toezichtarrangementen, die vooral toegespitst zijn op reeds bekende problemen maar niet op het voorkomen van toekomstige misstanden.

Wat is de grootste uitdaging waar de centrale overheidsbegroting mee te maken krijgt?

De grootste uitdaging is ongetwijfeld de vergrijzing en de ontgroening. Het CPB heeft in een recente discussienotitie uitgerekend dat in het slechtste geval de overheidsuitgaven onder invloed van demografische ontwikkelingen zullen stijgen van 46% van het bruto binnenlands product in 2008 naar 56,3% in 2058. Deze stijging wordt met name veroorzaakt door exploderende zorgkosten en de kosten voor de AOW. Hier doet zich het probleem voor dat een steeds kleinere beroepsbevolking de kosten moet opbrengen voor een steeds grotere groep van ontvangers van een uitkering en zorg. Het is dus omgekeerd ook zaak het aantal werkenden zo groot mogelijk te maken. Het kabinet streeft dan ook in navolging van de SER naar het verhogen van de participatiegraad van 72% nu, naar 80% in 2016. Dit komt concreet neer op 500.000 extra werkenden. Dat zal ook hard nodig zijn.

Daarnaast moet rekening gehouden worden met het uitputten van onze gasvoorraden en de kosten voor het omvormen van onze economie naar een meer duurzame huishouding. Overigens vormen dergelijke ontwikkelingen niet alleen een bedreiging voor onze welvaart. Het op ingenieuze wijze aanpassen van bijvoorbeeld onze dijken en waterhuishouding aan de veranderende klimatologische omstandigheden kost natuurlijk in eerste instantie sloten met geld, maar levert ook kennis op die in het buitenland te gelde kan worden gemaakt door Nederlandse ondernemingen.

 

Hoe kan als het om doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid gaat controle in de huidige dualistische lokale structuur het best plaatsvinden?

Het denken van gemeenten wordt de laatste jaren bepaald door een streven de coalitieverhoudingen op lokaal niveau iets minder zwaar te laten wegen, en het dualistische element meer te benadrukken. De gemeenteraad stelt de kaders en controleert of het college wel daadwerkelijk uitvoert wat afgesproken is, maar gaat niet zelf op de bestuurdersstoel zitten. In die verhoudingen past een orgaan dat de raad informeert over doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. Dat orgaan is de rekenkamer of de rekenkamercommissie. Ik zit zelf in een rekenkamercommissie van een middelgrote gemeente en vind het een buitengewoon interessant experiment. Als rekenkamercommissie hebben wij ons een plek moeten veroveren in dat krachtenveld van Raad en College van B&W. Het was even wennen aan elkaar. Wanneer de rekenkamercommissie met een kritisch rapport naar buiten komt zie je het College op voorhand in het defensief schieten. Maar er ontstaat langzamerhand een houding van: wat kunnen we eraan doen en welke verbeterpunten hebben jullie? Hoe kunnen we het operationaliseren, een tijdpad vastleggen en controleren of er iets van terechtgekomen is? Je kunt de rekenkamercommissie, anders dan controleur, ook zien als een orgaan dat meedenkt. Bovendien kunnen rekenkamercommissies hier zelf ook het nodige aan bijdragen, door nadrukkelijk vooruit te kijken en niet alleen oog te hebben voor aspecten als rechtmatigheid en het verloop van de planning en control-cyclus. Juist de vraag of het beleid het in de programmabegroting beoogde effect sorteert, is interessant.

 

Hoe ziet u de relatie tussen de wetenschap en het contractonderzoek van IOO?

Als een soort kruisbestuiving. Het IOO is er niet in eerste instantie om de economische wetenschap verder te helpen. Daar zijn universiteiten voor. Omgekeerd moet het IOO wel gebruik maken van wetenschappelijke inzichten en methoden & technieken bij het uitvoeren van toegepast economisch onderzoek naar praktische beleidsproblemen. Opdrachtgevers hebben alleen baat bij gedegen onderzoek, dat de toets der kritiek kan doorstaan.

*Hedda Maria Post is redacteur van BASIS