Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Over de grenzen van rationeel beleid

A little analysis never hurts

door dr. H.M. Post*

In zijn boek Onderhandelen, Structuren en Toepassingen staat het zwart op wit: 'Er is een groeiende acceptatie van de beperkingen van rationele besluitvormingsmodellen en van de invloed die niet-rationele krachten kunnen uitoefenen.'
'Bestaat rationeel beleid?', Alexander Rinnooy Kan beantwoordt deze vraag alsof hij geen andere had verwacht.

"Is rationeel beleid mogelijk? Tja, ...wát mogelijk is, is zoeken naar rationele ingrediënten. Zelf ben ik aanhanger van de school die zegt: a little analysis never hurts, en wat mij betreft mag het ook veel meer zijn dan a little, in ieder geval moeten we analyse maximale kansen gunnen. Men zal zich daarbij bewust zijn van de kwetsbaarheden van deze formule voor het finale resultaat. Wanneer je achteraf probeert te begrijpen hoe beleid tot stand kwam, kun je een eind komen met de hypothese dat elke daarbij betrokken partij zich maximaal rationeel heeft gedragen, maar uiteindelijk schiet toch de verklaringskracht van dit model tekort.

Graham Allison maakte in zijn boek Essence of decision een analyse van de besluitvorming tijdens de Cubacrisis die in 1962 de wereld op de rand van een atoomoorlog bracht. Allison gebruikt drie modellen om te begrijpen wat er gebeurd kan zijn. Hij noemt ze impliciete conceptuele modellen. Het eerste model, dat van de rationele actoren, verklaart een deel maar lang niet alles. Er gebeurden dingen die op geen enkele manier vanuit rationaliteit uit te leggen zijn. Dan moeten er andere hypothesen bijkomen. Allison gebruikt naast het rationele-actorenmodel nog een organisatorisch gedragmodel met zijn eigen logica en weer een variant daarop, een bureaucratisch-politiek model, om in de buurt te komen van wat er gebeurd kan zijn.
Als ambitie is het niet verkeerd het rationele als vertrekpunt te kiezen en dat doet de SER dan ook. Maar in de afrondende fase van beleidsvoorbereiding, de beleidsvorming, en de discussies die eraan bijdragen en het zoeken naar meerderheden voor het beleid - want dat is natuurlijk de randvoorwaarde van beleidsvorming in de publieke sector, dat er een meerderheidssteun gevonden moet worden in de parlementaire setting - is er meer aan de hand dan rationaliteit alleen. Het belang van de rol die wij spelen, en jullie van Panteia spelen in het beleidsonderzoek, ligt vooral in de voorfase. Dan kun je een heel eind komen met rationele analyses waarvan de premissen expliciet zijn, wanneer vooronderstellingen worden uitgesproken en niet verzwegen, en de uitgangspunten worden gepreciseerd. Mij is dit tenminste goed bevallen."

Beetje zwanger blijft een zware opgave
Vergrijzing is een van de belangrijke items dat veel aandacht vraagt en krijgt. In het toekomstperspectief dat de SER schetst in zijn advies Welvaartsgroei door en voor iedereen, wordt de term verzorgingsstaat vervangen door het begrip participatiemaatschappij. Het gaat om een maatschappelijke verandering van reactief en passief tot proactief en participerend. Dit vraagt om fundamentele wissels in het sociaal-economisch bestel, van defensief naar offensief beleid. Van nazorg tot voorzorg, van baanzekerheid naar werkzekerheid. In het rapport van de Commissie Arbeidsparticipatie (de commissie Bakker) klinkt deze participatiemaatschappij luid en duidelijk door. Het rapport propageert het doorwerken tot zevenenzestig jaar. Rinnooys Kan's antwoord op de vraag of dit ook berust op het SERadvies, is:
"Nee, dit is niet het SERadvies en daar is een reden voor. Zelfs voorstanders van deze regeling zullen erkennen dat er categorieën zijn waarvoor uitzonderingen gemaakt moeten worden. De SER wil dat niemand langer dan veertig jaar hoeft te werken, er zijn dan mensen die ver voor hun vijfenzestigste klaar zijn. Zelf werk ik al meer dan veertig jaar, begon op mijn negentiende als student-assistent, hoewel ik niet het gevoel heb dat ik nu klaar ben. Maar van mensen die fysiek zwaar werk doen, moet je niet verlangen dat ze dat zo lang blijven doen. Veertig jaar is dan vaak veel te lang, soms biedt omscholing soelaas. De reden dat het geen SERadvies is, is verder dat de Raad heeft gezegd voorstander te zijn van langer werken, maar dat verhoging van de AOWleeftijd een nieuwe categorie bijstandsgevallen creëert zolang we in Nederland nog zulke grote problemen hebben om mensen tussen de zestig en vijfenzestig aan het werk te houden. Dat betekent dat we er vooreerst alles aan moeten doen om de participatie van de zestigplussers te verhogen. Pas wanneer die participatie substantieel toegenomen is, zien we verder. Dat is het rationele SERadvies.
Wanneer verschillende redeneringen valide zijn maar elkaar niet verdragen, moet je kiezen. Soms zijn compromissen niet uitvoerbaar, niet altijd kun je ergens tussenin gaan zitten, half zwanger blijft onmogelijk."

Een levenlang leuteren
Omdat onze samenleving meer en meer een kennismaatschappij wordt, is voor langdurige participatie adequate scholing vereist.
"Je begint vroeg met onderwijs en gaat lang door en aan beide zijden is nog veel te verbeteren. De voorschoolse educatie waarvan iedereen nu wel de kracht gaat inzien, is in Nederland nog maar zeer ten dele gerealiseerd voor de groep die het echt nodig heeft. En het levenslang leren waarover we zo vaak spreken blijft te vaak nog bij lippendienst. Een kroonlid van de SER zei onlangs, 'een levenlang leren is in Nederland meer een levenlang leuteren over een levenlang leren.' Ons principe is dat ouderen kunnen leren - daar is wel eens aan getwijfeld, onzin - dat ze willen leren en dat ze dus moeten bijleren in ruil voor hun bereidheid iets met die kennis te doen voor zichzelf, voor hun baas, voor de samenleving of voor alle drie. Dat is een eerlijke rationele deal. Eén van de tekortkomingen van het Nederlandse onderwijs is dat het, anders dan wij wensten en hoopten, vrij sterk discrimineert naar sociale herkomst. Nederland faalt in de realisatie van een van de kernopgaven die het zichzelf heeft gesteld: gelijke kansen voor iedereen.
Onder leerlingen uit lagere sociale milieus (allochtoon en autochtoon) is vaak sprake van onbenutte talenten. Een markant verschil met landen waar dit minder het geval is, is toch het keuzemoment voor verder onderwijs. In Nederland ligt dat keuzemoment vrij jong, bij twaalf jaar, wanneer de cito-score vervolgonderwijs bepaalt. Vooral bij allochtone kinderen komt het fenomeen van de laatbloeiers voor. Pas op latere leeftijd weten zij hun potentieel zichtbaar te maken en daarmee hun kansen te differentiëren. In het Nederlandse systeem is het dan vaak te laat, de keus is al gemaakt en de herkansing, de stapelroutes, zijn moeilijk tot onmogelijk gemaakt. Op de arbeidsmarkt blijven ze vaak steken onder hun niveau. Dat is op zich geen schande is, maar wel erg jammer.
Natuurlijk hoeft niet iedereen naar de universiteit. Een vak leren en daarmee aan de slag gaan, kan ook uitstekend werken. In de praktijk kan het nu gemakkelijker dan enkele jaren geleden. De erkenning van die route en ambitie om een vak te leren is toegenomen. We hebben nu een variant op het oude thema ambachtschool. Die adresseert dit punt en is erkend als een volstrekt redelijke en verstandige route."

Gebutst zelfbeeld
De agenda van de SER moet gerealiseerd worden tegen de achtergrond van sociale en culturele verschuivingen. Nederland was altijd het land waar sociaal vertrouwen en vertrouwen in elkaar floreerden, een high trust society. Het kenmerk van een high trust samenleving is dat vertrouwen op alle niveaus - macro, meso en micro - hoog is.
"Ik geloof dat Nederland nog steeds een high trust society is. .Ondanks ons gebutste zelfbeeld behoort Nederland in internationaal perspectief absoluut tot de high trust landen. Ik denk dat we wel minder goed presteren dan enkele jaren geleden, gelet op de indicatoren die hier en daar de verkeerde kant uitwijzen. Het is niet alles zonder zorg, maar Nederlanders zijn bijvoorbeeld in veel sterkere mate pro Europa en pro globalisering dan inwoners van veel andere Europese landen. Ik denk dat dit wel iets minder zo is dan enkel jaren geleden, zoals met alle positieve indicatoren die hier en daar de verkeerde kant uitwijzen. De verzuiling waarmee we begonnen - het weghollen uit de zandbak als er geen ander katholiek jongetje in speelde - is als periode afgesloten. Ten tijde van de verzuiling hebben we die high trust kunnen creëren doordat we elkaar niet voor de voeten liepen en vertrouwen hadden in diegenen die namens ons helemaal boven in de zuil zaken deden. Het is een heel interessante Nederlandse formule geweest, maar die is ons nu niet meer gegund, die dynamiek is verdwenen en het is onduidelijk wat ervoor in de plaats komt. Het is onmogelijk identiteit uit de grond te stampen, dat zou een naïeve gedachte zijn. Wel is er behoefte bij mensen aan een vorm van binding met hun lokale omgeving die uitstijgt boven het feit dat je er woont. In een geseculariseerde wereld is werken een van de gemakkelijkste manieren een dergelijk gevoel van binding tot stand te brengen. Dat perspectief maakt de participatieopgave en goed beleid daarvoor des te dringender. Participatie zelf zorgt voor sociale cohesie."

Beleidsanalyse als rode draad
"Beleidsonderzoek is een belangrijke professie. Sinds enige tijd ben ik hoogleraar aan de UVA. De leeropdracht heb ik ingevuld terugkijkend naar wat ik in de afgelopen veertig jaar heb gedaan. Het thema van beleidsanalyse in de publieke en private setting kwam toen als een rode draad naar boven. Het is dan ook policy analysis for the private and public settings geworden. Als je ervan overtuigd bent dat rationaliteit een gewenst ingrediënt is voor besluitvorming, dan is de beleidsanalyse die voorafgaat aan beleid het beste moment om die rationaliteit te introduceren. Inderdaad bij het achteraf begrijpen waarom het gelopen is zoals het gelopen is, blijkt dat rationele assumpties alleen niet genoeg zijn. Maar er is geen land ter wereld waar niet wordt erkend dat a little analysis never hurts."

 

Alexander Rinnooy Kan (1949) studeerde wiskunde in Leiden en econometrie in Amsterdam, werkte een jaar voor de Spectrum Encyclopedie (redacteur wiskunde) en drie jaar aan de universiteit Delft. In 1977 ging hij naar de Erasmus Universiteit Rotterdam waar hij in 1980 hoogleraar operationeel onderzoek werd, in 1983 directeur van het Econometrisch Instituut en in 1986 rector magnificus. Tussendoor bekleedde hij gasthoogleraarschappen in onder andere Californië (Berkeley) en Boston (MIT).Na zijn voorzitterschap van VNO (vanaf 1991) en VNO-NCW (vanaf 1995) trad Rinnooy Kan in 1996 toe tot de raad van bestuur van bank/verzekeraar ING, een functie die hij tot juni 2006 bekleedde. Hij is sinds augustus 2006 kroonlid en voorzitter van de Sociaal-Economische Raad.

* Hedda Maria Post is redacteur van Basis

Foto: Christiaan Krouwels