Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Toekomstig beleidsonderzoek in verkeer en vervoer

Beschikbaarheid van data

door dr. B.J. Ubbels en prof. dr. G.C. de Jong*

Technologische ontwikkeling beïnvloedt veel sectoren. Nieuwe mogelijkheden komen beschikbaar tegen lagere kosten. Ondanks het feit dat veel ontwikkelingen dingen naar de gunst van de consument, moet niet worden vergeten dat ook voor de beleidsmaker nieuwe mogelijkheden ontstaan. In verkeer en vervoer zijn de implicaties interessant.

Bekende voorbeelden van nieuwe technologie zijn routenavigatiesystemen en de mogelijkheid om goederenstromen beter te volgen ('tracking and tracing'). Denk aan kilometerheffing, waarbij automobilisten per gereden kilometer gaan betalen, en de OV-chipkaart. Deze systemen zorgen voor een schat aan nieuwe mobiliteitsgegevens die beleidsonderzoek in de toekomst zullen veranderen. In principe wordt het mogelijk mobiliteitsgedrag nauwkeurig en actueel in kaart te brengen waardoor de effecten van beleidsmaatregelen beter te evalueren en bij te stellen zijn. Gedragsmodellen kunnen wezenlijk worden verbeterd wanneer gebruik kan worden gemaakt van gedetailleerde empirische data. Deze bijdrage gaat in op toekomstige mogelijkheden, de implicaties voor beleidsonderzoek, en randvoorwaarden (privacy), waarbij enkele concrete voorbeelden zullen worden besproken.

Datakwaliteit als pijler voor advies
Beleidsonderzoek heeft in veel gevallen betrekking op onderzoek naar de effecten van beleidsmaatregelen. Dit kan achteraf als evaluatie, maar veelal concentreert dit onderzoek zich op de verwachte effecten van mogelijke nieuwe maatregelen om beleid te verbeteren en ontwikkelingen in de gewenste richting te sturen. Deze laatste vorm wordt ook wel aangeduid met ex ante studies. Economen wordt dan gevraagd om bijvoorbeeld een kosten-batenanalyse uit te voeren waarbij het voorspellen van gedragsreacties en het doorvertalen naar kosten en baten voor de maatschappij centraal staan. Dergelijke studies worden ook in de sectoren van verkeer en vervoer uitgevoerd. Denk bijvoorbeeld aan een investering in een nieuwe weg, de aanleg van een nieuwe spoorlijn, of de invoering van een nieuwe beleidsmaatregel zoals de kilometerheffing. Voor de evaluatie hiervan is zelfs een landelijke methodologie (de zogenaamde OEI-leidraad) opgesteld om zo goed en eenduidig mogelijk vast te stellen wat de welvaartsgevolgen van die beslissingen zijn. Beleidsmakers zijn tegenwoordig verplicht voor omvangrijke projecten een dergelijke toets uit te voeren.
Voor goede besluitvorming over omvangrijke maatregelen of projecten is beleidsonderzoek van fundamenteel belang. De kwaliteit van de data is een van de pijlers voor gegrond advies. Dit geldt in het bijzonder voor de verkeers- en vervoerssector waarbij de maatschappelijke relevantie van nieuwe beleidsmaatregelen staat of valt met toekomstig gebruik door de verkeersdeelnemer. Dit gebruik wordt in veel gevallen voorspeld met behulp van transportmodellen, die geschat zijn op basis van gegevens over het huidige gedrag. De kwaliteit van de voorspellingen is dus afhankelijk van de kwaliteit van de thans beschikbare data. Deze data zijn in veel gevallen afkomstig van tellingen (denk aan tellingen via lussen in het wegdek voor het autoverkeer) en enquêtes (met name het MON, Mobiliteitsonderzoek Nederland). De kwaliteit van de data hangt af van het detailniveau, de actualiteit en de betrouwbaarheid. Niet altijd zijn de gewenste data beschikbaar en ze verschillen per sector, bijvoorbeeld tussen openbaar vervoer en autoverkeer. Echter, op dit gebied zijn verschillende ontwikkelingen gaande waarbij goede datakwaliteit steeds belangrijker wordt, niet alleen voor de beleidsbeslisser, maar ook voor private partijen. Een goed voorbeeld is de ontwikkeling in de branche van routenavigatiesystemen. De aanbieders hiervan concentreerden zich eerst op het leveren van route-informatie. Nu verschuift dit steeds meer in de richting van het aanbieden van additionele diensten zoals de snelste manier om van A naar B te komen, rekening houdend met de actuele verkeerssituatie. Actualiteit van data is dan cruciaal, waarbij tegenwoordig niet meer wordt volstaan met data van het hoofdwegennet, maar ook de gegevens van mobiele telefoons bruikbaar zijn om de situatie op regionale wegen in de berekeningen mee te nemen.
Het voorgaande geeft niet alleen aan dat kwaliteitsdata belangrijk zijn, ook wordt duidelijk dat deze markt volop in beweging is. Technologische ontwikkelingen zijn van essentieel belang voor de vervoerssector. Het registreren van individueel reizigersgedrag zonder al te hoge kosten biedt interessante mogelijkheden voor meer gerichte maatregelen en het monitoren van de gevolgen. Het levert een schat aan gedetailleerde, vaak actuele, aanvullende gegevens op Dit geeft een toegevoegde waarde aan zowel verklarende als voorspellende (beleids)studies. Twee relevante en actuele voorbeelden zijn de kilometerheffing en de OV-chipkaart. Beide voorbeelden betreffen de inzet van nieuwe technologie waarbij data worden verzameld die ook relevant zijn voor de toekomst van het beleidsonderzoek.

Kilometerheffing
De Nederlandse overheid heeft besloten om de kilometerheffing geleidelijk in te voeren vanaf 2011. De GPS-technologie maakt het mogelijk om voertuigen te volgen, plaats en tijdstip te bepalen, en snelheden af te leiden. Deze gegevens zijn essentieel voor het bepalen van reistijdverliezen, en dus voor het meten en monitoren van de fileproblematiek. Omdat het mogelijk is informatie en prijzen te koppelen aan gedragsdimensies zoals afstanden, specifieke tijdstippen, bepaalde locaties, routes, voertuigkenmerken en snelheid ontstaat voor de beleidsmaker de mogelijkheid gedrag in een meer gewenste richting te sturen. De beleidsmakers kan dan de kilometerheffing differentiëren, zodat het prijsinstrument efficiënter kan worden ingezet. Onderzoek wijst uit dat automobilisten moeilijk uit de auto te krijgen zijn. In de strijd tegen files is meer te winnen door routekeuze en tijdstipkeuze te beïnvloeden. Dit benadrukt het belang van de maatregel en de bijbehorende data. De hoogte van de heffing kan dan bepaald worden op basis van de verzamelde data. Ook andere maatregelen, zoals verdere verbetering van de (dynamische) route-informatie en de berekening van de snelste of goedkoopste route geleverd tijdens de rit, kunnen profiteren van de data. Tegelijkertijd wordt monitoring belangrijk omdat bijstelling mogelijk is en gewenst kan zijn.
De beschikbaarheid van GPS-data gecombineerd met prijzen, levert wetenschappelijk gezien waardevolle data op basis waarvan gedragseffecten kunnen worden geëvalueerd. Over feitelijk waargenomen gedrag komt gedetailleerde en actuele informatie beschikbaar; dit betekent dat gedragsmodellen aanzienlijk kunnen worden verbeterd door gebruik van deze data. Het is een waardevolle aanvulling op de huidige schattingen die vaak gebaseerd zijn op gerapporteerd gedrag onder hypothetische omstandigheden. In het specifieke voorbeeld van prijsbeleid kan bijvoorbeeld de monetaire waardering van de besparing van reistijd en de variatie in reistijd worden bepaald op basis van waargenomen gedrag. Dit gebeurt al in de Verenigde Staten. In Nederland wordt dit alles nog aan de hand van enquêtes bepaald, maar in de toekomst kunnen dus betrouwbaardere kengetallen beschikbaar komen die relevant zijn voor de uitkomsten van kosten-batenanalyses.

OV-chipkaart
Nederland bereidt zich voor op de komst van een nieuw kaart- en tariefsysteem in het openbaar vervoer: de OV-chipkaart. De strippenkaart en het treinkaartje zullen vervangen worden door een geïntegreerd nationaal systeem voor trein, bus, tram en metro waarmee per kilometer betaald gaat worden. Dit heeft niet alleen gevolgen voor de reiziger; de kaart biedt ook (decentrale) overheden en openbaarvervoerbedrijven interessante perspectieven. Het systeem kan tariefdifferentiatie verfijnen. Zo kunnen tarieven variëren naar tijd, plaats, doelgroep (bijvoorbeeld ouderen) en type vervoer. Afhankelijk van de gekozen maatregel, zullen reizigersdata op de kaart worden bijgehouden. De kaart kan gedetailleerde gegevens over het reizigersgedrag registreren. Beleid kan afgestemd worden op dit gedrag.
De chipkaart maakt het mogelijk reizigersgedrag te monitoren en te analyseren. Het aantal afgelegde kilometers door de verschillende reizigersgroepen zal geregistreerd worden. Daarnaast zal het mogelijk worden om effecten van prijsveranderingen nauwkeurig te analyseren. De tijdsdifferentiatie zal voor verschillende reismotieven andere gedragseffecten veroorzaken. Inzichten zijn niet alleen relevant voor vervoersbedrijven (opbrengsten) en regionale overheden (bijstelling tarieven), maar ook voor bredere mobiliteitsvragen. Bij dit laatste aspect kan men bijvoorbeeld denken aan de ontwikkeling van de autokosten versus de kosten van het openbaar vervoer, en de overstap tussen modaliteiten. Reisinformatie is tegenwoordig uni-modaal, waardoor een goede vergelijking vooralsnog ontbreekt.

Randvoorwaarden
Natuurlijk moeten de randvoorwaarden van dergelijke nieuwe systemen niet vergeten worden wanneer het gaat over het gebruik van (nieuwe) data. Een gegevensbestand kan per definitie niet gebruikt worden voor andere doeleinden dan waarvoor de gegevens verzameld worden. Een belangrijk aandachtspunt is de privacy. De acceptatie van systemen als de kilometerheffing en de OV-chipkaart hangt nauw samen met de mate van privacy die gewaarborgd wordt. Een belangrijke vraag waarover de overheid van tevoren na moet denken is, welke data beschikbaar komen voor welke doeleinden. Wanneer van elke automobilist bekend is op welk moment van de dag hij zich waar bevindt, is dit interessant voor verschillende partijen, zoals de verkeersinformatiedienst, politie, justitie en verzekeringsmaatschappijen. Maar voor de burger kan dit ongewenst zijn. In een vroeg stadium moeten privacyaspecten al een rol spelen in de vormgeving van het systeem. Het aanbieden van een mogelijkheid aan potentiële gebruikers waarbij de privacy maximaal is, een anonieme kaart bij de OV-chipkaart bijvoorbeeld, lijkt aanbevelenswaardig.
Buitenlandse beprijzingsvoorbeelden hebben uitgewezen dat het privacy-element belangrijk is bij wettelijke en organisatorische keuzen. Dit leidt tot bepalingen over vernietigen van data, voorwaardelijk gebruik van data, en rechten van gebruikers op anonimiteit. Het is dus de vraag in welke mate en vorm data beschikbaar komen voor beleidsonderzoek. In Duitsland is bij de kilometerheffing voor vrachtwagens bijvoorbeeld geanonimiseerd gebruik toegestaan voor het opmaken van statistieken, waarvan alleen het ministerie en de federale autoriteiten gebruik mogen maken. Ze moeten de data na twee jaar vernietigen.

Conclusies
De toekomst voor het beleidsonderzoek zal gaan veranderen door de geplande komst van nieuwe informatiesystemen in verkeer en vervoer. Actuele data met verbeterd detailniveau over feitelijk individueel reizigersgedrag komen beschikbaar. Dit is een zeer welkome aanvulling op de bestaande enquêtes, maar zal die niet vervangen. Inzicht in individuele kenmerken blijft nodig voor verklaringen van het waargenomen gedrag omdat privacyvoorwaarden koppeling tussen gedrag en individu waarschijnlijk onmogelijk zullen maken.
De nieuwe data zijn van essentieel belang voor gedegen monitoring van beleidsmaatregelen. De effecten van kilometerheffing, parkeerbeleid of toeritdosering kunnen op deze manier goed worden geanalyseerd, en voor de toekomst beter worden voorspeld. Toch is en blijft het de vraag in welke vorm de data toegankelijk zijn voor bepaalde (onderzoeks)doeleinden.

* Dr. Barry Ubbels is werkzaam als consultant voor NEA Transportonderzoek en -opleiding. Prof. dr. Gerard de Jong is mede-directeur van Significance, director of Research bij NEA Transportonderzoek en -opleiding, en hoogleraar aan de Universiteit van Leeds.