Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Instrumentenmap binnenhavens

Impuls voor binnenhavenbeleid

Door dr. B.J. Ubbels en drs. F.N. van den Broek-Serlé CEMS MIM MTL*

Een van de speerpunten van het Nederlandse mobiliteitsbeleid is gericht op een verdere versterking en ontwikkeling van de binnenvaart zodat deze kan (blijven) concurreren met andere modaliteiten. De binnenhaven is een cruciale schakel die meer aandacht verdient vanuit beleidsperspectief.

De overheid zet in op een verbetering van de betrouwbaarheid van het totale verkeerssysteem, waarbij vervoer over water als belangrijke speerpunt geldt. De kwaliteit van de binnenvaart moet daar waar mogelijk verbeterd worden om een alternatief te bieden voor het drukke wegverkeer. Belangrijke voor de kwaliteit van vervoer over water, is de (binnen)haven. Een binnenhaven is niet alleen knooppunt in de logistieke keten waar overslag plaatsvindt; het is ook een vestigingsplaats voor industrie en dienstverlening met bijbehorende werkgelegenheid. Het belang van de binnenhaven wordt door decentrale overheden soms vergeten bij de afwegingen tussen bedrijvigheid, recreatie en wonen. Dit heeft te maken met het feit dat woningbouw voor een gemeente op de korte termijn meer oplevert dan de aanleg van bijvoorbeeld een extra kade. Veel gemeenten hebben geen goed beeld van de waarde van een binnenhaven voor hun gemeente of regio, en vaak hebben ze er ook geen capaciteit of middelen voor. De huidige kwaliteit en toekomstige ontwikkeling van veel binnenhavens staat hierdoor onder druk, hetgeen een negatieve invloed heeft op de kwaliteit van de modaliteit binnenvaart in zijn geheel.
Om binnenhavenbeleid een impuls te geven, en onder de aandacht te brengen is voor de decentrale overheden die hiervoor verantwoordelijk zijn, de Instrumentenmap Binnenhavens ontwikkeld. in opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de provincie Limburg. NEA en Policy Research hebben de instrumentenmap ontwikkeld. De map is bedoeld om het beleid op binnenhavengebied verder vorm te geven en de samenwerking tussen de stakeholders, zoals provincies, gemeenten, Rijk en private partijen verder te faciliteren. De Instrumentenmap biedt de betrokken partijen een stappenplan om het belang van de binnenhaven duidelijk in kaart te brengen, en op basis daarvan ondersteuning te geven bij besluitvorming over bereikbaarheid, werkgelegenheid, en recreatie. Om het (economisch) belang van de binnenhavens te versterken, zullen de verschillende partijen met elkaar moeten samenwerken en de Instrumentenmap kan hierbij een belangrijke rol spelen.

De Instrumentenmap Binnenhavens
De Instrumentenmap Binnenhavens biedt houvast bij het agenderen van de binnenhaven op zowel de provinciale als de gemeentelijke agenda en ondersteunt beleidsvorming op dit terrein. Het bevat een stappenplan met praktisch bruikbare instrumenten voor het opstellen en uitwerken van een visie op de binnenhavens. Het stappenplan kan in zijn geheel doorlopen worden, maar het is ook mogelijk om slechts enkele stappen te doorlopen en een deel van de instrumenten te gebruiken, al naar gelang het beoogde doel en de beschikbare kennis en informatie over de binnenhaven. De opzet is, dat in korte tijd, maximaal in enkele maanden, het gehele stappenplan van het begin tot het einde kan worden doorlopen.
Figuur 1 toont dat 4 fasen worden onderscheiden, die hieronder kort worden toegelicht.

Figuur 1: Schematisch overzicht van de Instrumentenmap Binnenhavens

In eerste instantie moeten gemeenten zich bewust worden van het belang van een binnenhaven. Voor een groot deel van de gemeenten is de waarde en het belang van hun binnenhaven niet inzichtelijk. Binnenhavens c.q. natte bedrijventerreinen worden al snel beschouwd als waardevolle grond langs het water die geschikt is voor woningbouw. Een binnenhaven kan echter een significante bijdrage leveren aan de regionale economie en het regionale vervoer. Benodigde middelen zouden derhalve ook niet uitsluitend uit de betreffende gemeente hoeven te komen. De provinciale overheid kan in beginsel hierbij een initiërende en sturende rol vervullen, omdat op dat niveau het bovenregionale economische en logistieke belang het meest evident is.

Het doel van de verkennende fase is om duidelijk te maken hoe de huidige situatie van de binnenhaven eruitziet. Het gaat hierbij om een analyse van het belang van de haven voor de regio, de identificatie van stakeholders, en het opstarten van de dialoog tussen deze actoren. De huidige situatie van de binnenhaven in de meest brede zin moet in kaart worden gebracht. Gegevens over bestuurlijk/organisatorische kenmerken, logistiek-economische kenmerken en de leefomgeving moeten verzameld worden om een goed beeld te krijgen van de betekenis van een binnenhaven. Een stakeholder- en een krachtenveldanalyse kunnen behulpzaam zijn om te weten wie er allemaal een rol spelen, of een belang hebben bij de binnenhaven. Belangrijke actoren zijn overheden, bedrijven en brancheorganisaties, maar ook omwonenden. Belangen van deze actoren zijn soms tegenstrijdig. De analyseresultaten vormen de basis voor het verder vormgeven van een breed gedragen binnenhavenbeleid door de gemeente. Zij definieert de primaire actoren in het havennetwerk en zal hen uitnodigen voor een startoverleg.
De ontwikkelingsfase richt zich op het samenstellen van beleidsmaatregelen die bijdragen aan de creatie van de gewenste situatie. Het betreft een integrale ambitie waarbij aspecten als economie, ruimtelijke ordening, en milieu aan bod komen. Intensieve consultatie bij alle partijen is noodzakelijk, waardoor creatie van een streefbeeld niet eenvoudig en dus tijdrovend kan zijn. De ambities zullen duiden op knelpunten die vragen om effectief beleid. Voor gedegen besluitvorming is het belangrijk dat een analyse naar de effecten van de maatregelpakketten wordt gedaan. Instrumenten die kunnen worden toegepast zijn de kosten-batenanalyse (volgens de OEI-leidraad) of een multi-criteria-analyse. Afhankelijk van het type maatregel en de beschikbare informatie (kwantitatief of kwalitatief) kan een keuze worden gemaakt.
Ten slotte vindt evaluatie en implementatie plaats waarin de aanpak wordt vastgelegd en teruggekeken kan worden naar het afgelegde proces. Het is belangrijk dat afspraken en behaalde resultaten worden vastgelegd in bijvoorbeeld een convenant of structuurplan zodat binnenhavens op de politieke agenda worden gezet. De evaluatie heeft als doel de bereikte resultaten en het traject kritisch na te lopen. Dit is het moment om conclusies te trekken.

Toepassing
In een Limburgse gemeente die over enkele binnenhavens aan de Maas beschikt heeft een eerste praktijktest plaatsgevonden. Het gaat hier om een beperkte toepassing, gericht op het vaststellen van mogelijke investeringsmaatregelen. Deze toepassing was erop gericht projectvoorstellen te zoeken die kunnen worden ingediend in de Quick Win-regeling van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De bijdrage aan Quick Wins is vanuit V&W bedoeld voor investeringen die aantoonbaar een extra impuls geven aan het transport van goederen over water. Voordat een investeringsproject in aanmerking komt voor medefinanciering moet het voldoen aan bepaalde voorwaarden die wij hier niet bespreken. Kijkend naar de toepassing van het instrumentarium in Limburg kunnen we constateren dat de economische functie van de binnenhavens onder druk staat door een afname van activiteiten. De zand- en grindhandel, een belangrijke activiteit in het verleden, is sterk afgenomen. Dit betekent een vermindering van de toegevoegde waarde voor de gemeente en de regio als geheel. Op de lange termijn echter is er een duidelijke ambitie voor de groei van transport van goederen via binnenvaart. Daarnaast werkt men toe naar een clustering van recreatie en toerisme. De capaciteit van de huidige binnenhavens en de aanwezige infrastructuur lijkt op dit moment geen groot probleem, gezien de afnemende stromen.
Vooralsnog wordt door de gemeente uitgegaan van een beperkt aantal knelpunten, maar een adequaat inzicht ontbreekt. Voor het verkrijgen van een goed beeld van de aanwezige knelpunten, dient met de aanwezige bedrijven gepraat te worden om wensen te inventariseren. Verbetering van bepaalde aspecten hoeft niet meteen tot nieuwe bedrijvigheid te leiden, maar kan aanwezige bedrijven die misschien twijfelen over de huidige locatie, wel verleiden om te blijven, dan wel relocatie te overwegen.

Conclusies en verdere uitrol
Het is moeilijk om een algehele conclusie te formuleren op basis van deze beperkte toepassing. Toch werd duidelijk dat de Instrumentenmap een bruikbaar kader biedt waamee de beleidsmakers van de gemeente geholpen zijn. Duidelijk werd hoe binnenhavens benaderd moeten worden en welke informatie nodig is voor een goede analyse. De korte doorlooptijd in het kader van de eerste tranche van de Quick Win-regeling speelde een rol bij deze toepassing. Wanneer meer tijd beschikbaar was geweest zou het mogelijk zijn om de kennisleemten op te vullen door gerichte interviews uit te voeren waardoor een completer beeld van de problematiek en een scherper geformuleerd maatregelenpakket verkregen zouden kunnen worden.
Succes van de Instrumentenmap is mede afhankelijk van de beschikbare kennis, informatie en betrokkenheid van stakeholders. Belangrijkste les van deze toepassing is misschien wel dat de ontwikkeling van toekomstig binnenhavenbeleid start met kennis van de huidige situatie. Informatie over diverse binnenhavengerelateerde aspecten is nodig, maar blijkt niet vanzelfsprekend aanwezig of actueel te zijn. De eerste stappen kunnen zodoende nog behoorlijk tijdrovend zijn.
Intussen is de Instrumentenmap via de provincies aan alle decentrale overheden met een binnenhaven toegestuurd. Hier doet zich overigens al een eerste dilemma voor: hoort de binnenhaven in de portefeuille van Verkeer en Vervoer, van Economische Zaken of anders? Om de mogelijkheden van het instrumentarium optimaal te benutten, is brede verspreiding en inzet cruciaal. Hier moet het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, samen met de provincies verder aandacht aan besteden. Diverse regionale overheden maken al gebruik van elementen van het instrumentarium. Zo is gebruik gemaakt van de financiële analyse omdat onderbouwing vereist was bij het indienen van voorstellen door provincies in het kader van de Quick Win-regeling. In hoeverre de Instrumentenmap concreet tot nieuwe beleidsvorming leidt, moet in de toekomst blijken. In ieder geval beschikken beleidsmakers over concrete handvatten en kijkt Brussel uit naar een internationale versie, waaraan NEA op dit moment werkt.

De Instrumentenmap is digitaal te vinden op:
http://www.verkeerenwaterstaat.nl/onderwerpen/goederenvervoer/binnenvaart/110_binnenhavens/ of http://site.nea.nl/haven/InstrumentenmapBinnenhavens.pdf

 

*Barry Ubbels en Francoise van den Broek-Serlé zijn respectief consultant en manager business development bij NEA Transportonderzoek en -opleiding.