Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Armoedbeleid in perspectief

Kwesties van meer en minder

Door drs. Z.B.E. Berdowski en dr. N.E. Stroeker*

In de loop van de jaren negentig kwam armoede op de politieke agenda te staan. Dit leidde in 1995 tot een landelijk armoedebeleid. Armoede werd gezien als sociale uitsluiting ten ge-volge van een tekort aan financiële middelen. Nu is er opnieuw aandacht voor armoede. In de beeldvorming komt armoede naar voren als een tekort aan financiële middelen. Voedsel-banken, schuldsaneringen en huisuitzettingen krijgen veel aandacht in de media.

In 1995 voert het kabinet Kok I voor het eerst een expliciet armoedebeleid. De armoede werd op twee fronten bestreden. Een set van maatregelen op het terrein van inkomensver-ruiming en lastenvermindering moest ertoe leiden dat de inkomenspositie van de laagste in-komensgroepen verbeterde (inkomensbeleid). Maatregelen op het terrein van activering moesten sociale uitsluiting tegengaan. Gesubsidieerde banen werden gezien als belangrijk instrument om meer mensen aan een betaalde baan te helpen.

De meningen over het succes van het armoedebeleid van de periode 1995 - 2001 zijn ver-deeld. Sommigen noemen het geslaagd omdat de groep langdurige minima in omvang te-rugliep. Anderen beweren dat het beleid is doorgeslagen, omdat een te sterk accent kwam te liggen op inkomensverbeteringen. Een derde groep beweert dat het armoedebeleid te weinig effectief was doordat er geen structurele maatregelen werden genomen, maar het accent steeds meer op financiële prikkels werd gelegd en uitkeringsontvangers in deze peri-ode te weinig van de toenemende welvaart profiteerden.
Achteraf gezien kunnen we constateren dat het inkomensbeleid in de periode 1995 - 2001 matig positief was. De activeringsfunctie kwam minder van de grond. De doorstroom van gesubsidieerde arbeid naar een betaalde baan verliep problematisch. Er was te weinig reïn-tegratie en geen 'sluitende aanpak'. De armoedeval bleek een onbedoeld negatief effect van de verregaande inkomensverruimende maatregelen te zijn. Mensen met een uitkering kre-gen zoveel kortingen en subsidies, dat zij netto meer geld te besteden hadden dan mensen met een minimumloon. Het verruilen van de uitkering voor een betaalde baan leidt dan tot een lager besteedbaar huishoudbudget. Het was voor mensen met een uitkering dus niet lo-nend meer om te gaan werken. Met werken had men minder geld te besteden.

Armoede niet meer zo centraal
In de periode 2002-2005 staat armoede minder centraal in het regeringsbeleid. Het hoofd-lijnenakkoord van 2003 bevat geen expliciete doelstellingen over armoede. Er wordt weer bezuinigd. In 2004 vindt de invoering van de nieuwe Wet Werk en Bijstand (WWB) plaats. Vanaf dat moment zijn gemeenten zelf verantwoordelijk voor de bijstandsuitkeringen en voor het armoedebeleid. Gemeenten krijgen van het Rijk een budget en moeten daarvan al-le uitkeringen betalen. Overschotten mogen gemeenten zelf houden en tekorten moeten zij ook zelf aanvullen. Het eerste jaar dat gemeenten verantwoordelijk waren voor het ver-strekken van een uitkering, was vooral lonend voor gemeenten die in het verleden erg slor-dig waren omgesprongen met de bijstandsuitkeringen. Deze gemeenten zijn strenger gaan selecteren aan de poort. Daardoor is het bijstandsvolume in 2004 lager uitgekomen dan werd verwacht.
De hoogte van de uitkeringen is in 2004 en 2005 bevroren. Ook werd het budget voor de re-integratie van uitkeringsontvangers verlaagd, ging het aantal gesubsidieerde arbeids-plaatsen omlaag en werd er bezuinigd op aanvullende inkomensregelingen, zoals de huur-subsidie en de zogenaamde Zalmsnip.
In 2006 is een aantal maatregelen genomen om bepaalde groepen er beter uit te laten ko-men. Zo is de koppeling tussen lonen en uitkeringen hersteld en de bevriezing van lonen in de collectieve sector beëindigd. Gezinnen krijgen bepaalde voordelen: kinderen worden gra-tis meeverzekerd in het nieuwe zorgstelsel, het lesgeld voor jongeren van 16 en 17 jaar wordt afgeschaft en er worden enkele maatregelen in de belasting- en premiesfeer geno-men.

Ontwikkeling armoede
Het percentage huishoudens met een minimuminkomen ligt in de periode 1990-2004 rond de 10%. Tussen 1996 en 2003 neemt het percentage huishoudens met een minimuminko-men af van 11% naar 9%. In 2004 stijgt dit percentage weer naar 10%. Naar verwachting zal er in 2006 een lichte daling zijn. Historisch gezien zijn de armoedepercentages van de laatste vijftien jaren (variërend tussen de 9% en 11%) niet uitzonderlijk hoog. In 1985 bij-voorbeeld was dit percentage nog 22%.

De inkomensontwikkeling van huishoudens met een uitkering blijft sinds 1996 achter bij de ontwikkeling van het gestandaardiseerde besteedbare huishoudinkomen. Tot 1996 lag de hoogte van uitkeringen rond 60% van het huishoudinkomen. Daarna nam de hoogte van de uitkering af tot 53% van het huishoudinkomen in 2004.

Figuur 1: Percentage huishoudens met een minimuminkomen en uitkeringen in percentages van het besteedbare huishoudinkomen; 1990-2004. (bron: CBS, Statline)

 

De afstand tussen het besteedbare inkomen van minima en van overige huishoudens is de afgelopen jaren dus groter geworden. Dit is niet alleen het gevolg van inkomensmaatregelen, maar ook van arbeidsparticipatie. Doordat steeds meer vrouwen deel zijn gaan nemen aan het arbeidsproces komen er steeds meer huishoudens met tweeverdieners. Dit draagt ertoe bij dat het besteedbare huishoudinkomen omhoog is gegaan.

Cijfers over 2005 tonen een toename van het aantal verzoeken om schuldhulpverlening. 10% van de lage inkomens doet een beroep op de schuldhulpverlening. Ook verzoeken om wettelijke schuldsanering (WSNP) worden frequenter. Verder nemen het aantal huurders met huurachterstand en het aantal huisuitzettingen toe. Hulpverlening door kerken en voedselbanken is vaker nodig.

Zes gemeenten
Om te zien hoe gemeenten hun nieuwe verantwoordelijkheid rond de WWB hebben opgepakt, hebben we zes gemeenten bekeken. Het zijn gemeenten die in 2004 tot de gemeenten behoorden met het hoogste percentage huishoudens met een minimuminkomen. Op basis van de ontwikkeling van het percentage minimuminkomens tussen 2004 en 2006 kunnen we deze zes gemeenten ordenen in drie paren. In twee gemeenten stijgt het percentage minimuminkomens, in twee gemeenten blijft het gelijk en in twee gemeenten daalt het percentage minimuminkomens. Het betreft de volgende gemeenten:
Paar 1: percentage minima stijgt: Winschoten en Heerlen
Paar 2: percentage minima blijft gelijk: Rotterdam en Enschede
Paar 3: percentage minima daalt: Groningen en Amsterdam

Intrigerend is de vraag hoe het komt dat in de ene gemeente het percentage minima daalt en in de andere niet. Is het gevoerde armoedebeleid hier mogelijk debet aan of hebben andere factoren een rol gespeeld?

Het gevoerde armoedebeleid
Wij hebben bekeken welke maatregelen de drie gemeenteparen hebben genomen in het kader van hun armoedebeleid. In de zes gemeenten variëren de uitgaven aan armoedebeleid in 2006 van minimaal € 250, tot maximaal € 798, per arm huishouden per jaar. Het is opmerkelijk dat gemeenten waar het percentage minima afnam, meer geld per huishouden aan minimabeleid zijn gaan besteden. Het omgekeerde doet zich ook voor. Gemeenten waar het percentage minima toenam zijn minder geld per huishouden aan armoedebeleid gaan besteden.

Amsterdam en Groningen (dalend percentage minima) schrijven daarnaast actief hun inwoners met een onvolledige AOW-uitkering aan om hen te attenderen op hun mogelijke recht op aanvullende bijstand. Voorts koppelen deze gemeenten bestanden om minima zonder bijstand te wijzen op de mogelijkheid van kwijtschelding van lokale heffingen. Gemeenten waar het percentage armen stijgt (Winschoten en Heerlen) nemen deze maatregelen voor zover bekend niet.

Op de overige elementen van het gevoerde armoedebeleid zijn er geen verschillen tussen de drie gemeenteparen. De belangrijkste verschillen tussen gemeenten met een toenemend en met een afnemend percentage huishoudens met een minimuminkomen liggen dus op het terrein van het actief en vaker verstrekken van inkomensverruimende maatregelen. Er is over het algemeen weinig aandacht voor re-integratie. Gemeenten geven het geld dat het Rijk daarvoor beschikbaar heeft gesteld niet of slechts gedeeltelijk uit.

Andere factoren
Naast het gevoerde armoedebeleid is nog een ander opmerkelijk verschil tussen de gemeenten met een stijgend en met een dalend percentage arme huishoudens waar te nemen. In gemeenten met een dalend percentage arme huishoudens (hier: Groningen en Amsterdam) nam de omvang van de totale bevolking toe (= aantal inwoners). Er zijn mogelijk meer draagkrachtige huishoudens in deze grote steden komen wonen. Ook het omgekeerde deed zich voor: gemeenten waar het aandeel arme huishoudens toenam (hier: Winschoten en Heerlen) namen in omvang van de totale bevolking af. De meer draagkrachtige huishoudens zijn mogelijk uit deze gemeenten (= de regio) vertrokken. Een belangrijke oorzaak voor de afname dan wel toename van het percentage minima in de gemeente is demografisch van aard. Meer welgestelde huishoudens trekken (terug) naar de grote steden en in de regio blijven sterk verarmde steden over. De nieuwe aanpak van gemeenten brengt een andere spreiding van de armoede met zich mee. In de oude situatie concentreerde de armoede zich in specifieke wijken van de grote steden. In de nieuwe situatie verschuift dit concentratiepunt zich naar de regio. Daar ontstaan arme gemeenten met veel arme mensen die minder inkomensondersteuning krijgen dan hun lotgenoten in de grote stad.

Tot slot
Het door de paarse kabinetten gevoerde armoedebeleid was succesvol op het terrein van inkomensondersteuning, maar faalde op het terrein van re-integratie vanwege de armoedeval. Het restrictieve inkomensbeleid van de kabinetten Balkenende leidde tot een steeds grotere afstand tussen het gestandaardiseerde huishoudinkomen en uitkeringen. Het gemeentelijk gevoerde armoedebeleid voegt hier lokale inkomensverschillen aan toe. In sommige gemeenten worden minima steeds armer en in andere gemeenten krijgen minima steeds meer inkomensondersteuning. Re-integratie blijft het stiefkind van het armoedebeleid.

Nawoord
Dit artikel is eerder verschenen in Basis nr. 3 2006.
Naar aanleiding van dit artikel in Basis, tijdschrift voor beleidsonderzoek, verscheen een artikel in de Staatscourant d.d. 25 september 2006 met als titel 'Re-integratie stiefkind armoedebeleid'.

Bronnen
CBS, Statline
Kloosterboer, Dirk: FNV Lokale Monitor werk en inkomen. Onderzoek sociaal beleid gemeenten, februari 2006.
Armoedemonitor SCP, 2005.
Gemeentelijk armoedebeleid, SGBO en StimulanSZ, 2005 / 2006.

* Zosja Berdowski en Natasha Stroeker zijn beiden senior onderzoeker bij IOO (Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven).