Bouwleges uitgelegd

'Vergelijken of verklaren'

Door drs. K. van Dijken en ir. A. Vennekens*

Het vergelijken van alles en nog wat heeft een grote vlucht genomen. Er zijn ontelbare websites met product- en prijsvergelijkingen en met vergelijkingen van prestaties van organisaties.

bouw Over het algemeen zijn de vergelijkingen vrij eenvoudig. Men vergelijkt de verschillen in prijzen, tarieven, uitgaven per inwoner, doorlooptijden, klachten et cetera. In de vergelijkingen wordt veelal geen rekening gehouden met omgevingskenmerken die de verschillen ook verklaren. Hierdoor worden mogelijkheden gemist om niet alleen te 'vergelijken' maar ook te 'verklaren'. Een voorbeeld hiervan dat al enkele jaren politieke belangstelling geniet, is de vergelijking van de bouwleges van gemeenten. De Vereniging Eigen Huis publiceert regelmatig een overzicht van de tarieven die burgers en bedrijven moeten betalen voor hun bouwvergunning in diverse gemeenten. Uit het laatste overzicht blijkt dat de prijs voor een identieke vergunning nog steeds een factor vijf kan verschillen. Zo kost de reguliere bouwvergunning voor een nieuwbouwwoning van € 130.000 in Amsterdam Noord € 1.210 en in Korendijk € 6.042. Volgens de vigerende regelgeving mag het tarief alleen gebaseerd zijn op de kosten die de gemeente maakt om de vergunning te verlenen.
Volgens de Vereniging Eigen Huis, Bouwleges.nl en andere onderzoeken worden de verschillen verklaard door kostenverschillen, door verschillende methoden van kostentoerekening, verschillende heffingsgrondslagen en kruissubsidiëring. Voor het bestuur, de Raad, de burgers en bedrijven is het verklaren van de verschillen belangrijker dan het constateren van de verschillen. Helaas ontbreekt deze stap in vele vergelijkingen en onderzoeken.

Verklaren
Toch is verklaren deels mogelijk met openbaar beschikbare gegevens. Dit wordt op twee wijzen geïllustreerd: Ten eerste door een steekproef van gemeenten nader te analyseren en ten tweede op basis van beschikbare gegevens voor bijna alle gemeenten.

Voor 35 gemeenten in de vergelijking van Vereniging Eigen Huis zijn de structuurkenmerken opgezocht die direct of indirect verband kunnen houden met de bouwvergunningverlening en het productieproces van de gemeenten. Het betreft kenmerken als de omvang van de gemeente, het aantal vergunningen, het aantal WOZ-objecten, de verhouding tussen woningbouw en utiliteit et cetera. Uit deze analyse blijkt dat de verschillen in de kosten voor een identieke bouwvergunning tussen de gemeenten voor 15% verklaard worden door de WOZ-waarde van de woningen in de gemeente en voor 15% door het aantal WOZ-objecten in de gemeente. Hoe groter de gemeente en hoe groter het inkomen van de bewoners, des te meer moet men betalen voor een identieke bouwvergunning. Het feit dat het inkomen van de bewoners van invloed is op de prijsstelling is overigens opmerkelijk. Dit heeft niets te maken met de kosten van vergunningverlening. Door op de gedeeltelijke verklaringen van de tariefverschillen een correctie toe te passen, kan men de gemeenten en tarieven beter vergelijken. De verschillen zijn dan veel minder groot dan uit een eenvoudige vergelijking lijkt (zie tabel). De gecorrigeerde tarieven zijn gezuiverd voor structuurkenmerken en omgevingsfactoren die de gemeente niet kan beïnvloeden. De verschillen tussen de gecorrigeerde tarieven worden nu grotendeels door het eigen beleid van de gemeente verklaard.

Men kan de analyse ook uitbreiden tot 417 gemeenten. Voor deze zijn de gemiddelde legesopbrengsten per bouwvergunning bekend en allerlei structuurkenmerken. Met deze uitgebreide dataset kan aangetoond worden dat de verschillen in de gemiddelde bouwlegesopbrengsten voor 34% verklaard kunnen worden uit de volgende vier structuurkenmerken:

het percentage vergunningen utiliteit op het totaal aantal bouwvergunningen (20%),
de gemiddelde WOZ-waarde van WOZ-objecten (10%),
het percentage woningen onder het totaal van de WOZobjecten (3%),
de grootteklasse (1%).

Hieruit blijkt dat de dure bouwvergunningen voor bedrijfsgebouwen in belangrijke mate de verschillen in gemiddelde opbrengsten per vergunning verklaren. Bovendien kruissubsidiëren de gemeenten op allerlei wijzen de vergunningen. De vergunningen voor bedrijfsgebouwen subsidiëren de particuliere woningbouw en omgekeerd. Dit is niet verboden. Maar inzicht hierin geeft vergelijkingen wel meer betekenis.

Gecorrigeerd voor bovenstaande structuurkenmerken wordt het tarief in Nieuwerkerk a.d. IJssel voor een gemiddelde vergunning tweemaal hoger (zie tabel). Omdat juist de correctie voor het structuurkenmerk 'vergunningen utiliteit in het totaal aantal vergunningen' leidt tot een veel hoger tarief, ontstaat het vermoeden dat de gemeente voor utiliteitsgebouwen een zeer laag tarief hanteert. Dit kan een aanwijzing zijn voor kruissubsidiëring. In het Rotterdamse tarief verandert nauwelijks iets na correctie. Dit kan duiden op een tariefstelling die enkel gebaseerd is op de gemaakte kosten door de gemeente. Nader onderzoek moet uitwijzen of deze verklaringen hout snijden.

Tabel: Leges per bouwvergunning niet en wel gecorrigeerd voor relevante structuurkenmerken: voorbeeld voor acht gemeenten (2004), Bron: IOO en Manora op basis van CBS-gegevens

Gemeente	Vergunning nieuwbouwwoning € 130.000		Gemiddelde bouwleges per vergunning
	ongecorrigeerd	gecorrigeerd	ongecorrigeerd	gecorrigeerd
Tytsjerksteradiel	1.716	2.341	1.768	2.193
Moerdijk	2.038	2.818	3.639	5.343
Nieuwerkerk a.d. IJssel	2.520	2.854	2.565	5.162
Pijnacker-Nootdorp	3.304	3.186	920	1.874
Sliedrecht	3.640	2.306	7.386	4.736
Rotterdam	3.854	3.860	3.291	3.371
Amstelveen	5.174	3.459	4.014	4.418
Rijnwoude	5.519	3.014	2.613	1.926

Door te corrigeren voor de structuurkenmerken ontstaat een betere vergelijking van de verschillen in bouwleges tussen de gemeenten en ontstaat een eerste inzicht in de oorzaken voor de verschillen. Vergelijken wordt met dergelijke analyses een stap verder gebracht.

Nawoord

Er zijn vanuit het Ministerie BZK geen plannen om af te wijken van het profijtbeginsel en het kostenveroorzakingsbeginsel voor leges. Afschaffen van leges bij gemeenten zou leiden tot een inkomstenderving zonder taakverlichting. In 2007 is wel een Handreiking kostentoerekening leges en tarieven ontwikkeld door Deloitte in opdracht van het Ministerie BZK. Deze handreiking geeft inzicht in de toegestane doorberekening van de kosten in de rechten, heffingen en tarieven die maximaal 100% kostendekkend mogen zijn. De handreiking laat gemeenten de ruimte voor beleidskeuzes ten aanzien van kostendekkendheid en kruissubsidiëring, en kostentoerekening. Ook zullen er altijd verschillen zijn tussen gemeenten in bouwintensiteit en efficiëntie. Verschillen in bouwleges blijven daarom voorlopig een actueel onderwerp.

De discussie over bouwleges wordt nog steeds voornamelijk gevoed door vergelijkend onderzoek naar bouwleges. Bij recent onderzoek (2007) naar bouwleges heeft Bouwleges.nl wegingsfactoren toegekend aan de verschillende bouwsommen en typen bouwvergunningen, afhankelijk van de frequentie waarin zij gemiddeld in Nederland voorkomen. Zo hebben zij per gemeente één percentueel bouwlegestarief berekend, wat de vergelijking tussen gemeenten vereenvoudigt. Een bevinding van het onderzoek is dat Amsterdam Noord met een gemiddeld bouwlegestarief van 0,92% van de bouwsom een 5 maal lager tarief hanteert dan Haaren, met 4,58%. Er bestaat echter geen rechtlijnig verband tussen de hoogte van de bouwkosten en de kosten gemoeid met het verlenen van de bouwvergunning. Een gemeente met relatief weinig grote, duurdere (utiliteits)bouwprojecten kan daarom genoodzaakt zijn om een hoger dan gemiddeld percentagetarief in rekening te brengen om de kosten van vergunningverlening te kunnen dekken. De gehanteerde vergelijkende onderzoekmethode houdt geen rekening met dergelijke verschillen tussen gemeenten. Nader verklarend onderzoek blijft dus noodzakelijk voor voldoende inzicht in omgevings- en beleidsfactoren om per gemeente gefundeerde conclusies over bouwleges te trekken.

Literatuur:
Vereniging Eigen Huis, Verschil in bouwleges niet uit te leggen; invoering kostenmodel nodig om grote verschillen terug te dringen, persbericht, 29 juli 2005 en Totaaloverzicht bouwleges 2005, www.eigenhuis.nl
IOO & Manora Consultancy, Bouwleges gemeente Apeldoorn; een onderzoek naar rechtmatigheid en doelmatigheid, Leiden/Groningen, 2006.
Bouwleges.nl, Maximaal verschil bouwleges factor 5" Compleet landelijk onderzoek toont werkelijke verschillen bouwleges", persbericht 12 december 2007, en Onderzoek tarieven Bouwleges 2007, www.bouwleges.nl.
Deloitte Consulting BV, Handreiking kostentoerekening leges en tarieven, in opdracht van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007, Versie januari 2008.
Vereniging Eigen Huis, Kabinet moet ingrijpen bij bouwleges; Voorschoten rekent 21 keer meer voor bouwvergunning dan buurgemeente Leiden, 07 augustus 2008 en Top tien duurste en goedkoopste gemeenten 2008, www.eigenhuis.nl

Alexandra Vennekens is senior onderzoeker bij IOO, Koos van Dijken was directeur van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, IOO

Location http://www.basis-online.nl/index.cfm/1,123,455,0,html

Zoeken op trefwoord

Bouwleges uitgelegd