Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Effectief gemeentelijk milieubeleid

Milieubeleidsinstrumenten en gedragskosten

Door R. Hoevenagel*

Wanneer er met familie, vrienden of kennissen gepraat wordt over 'het milieu' en wat 'we er aan kunnen doen', dan gaat het in negen van de tien gevallen over het gescheiden aanleveren van huishoudelijk afval of over de energiebesparende investeringen die men gedaan heeft.

Ondanks de stank van het gft-afval of de afstand naar de glas- en papierbak - zo wordt vaak beargumenteerd - houdt men alles netjes apart omdat je zo je steentje bijdraagt aan een beter milieu. O ja, de auto laten staan heeft weinig zin, want de buurman doet het ook niet. En om de vakantie in Nederland fietsend door te brengen in plaats van te vliegen naar Griekenland of India: laten we het wel leuk houden!

Bovenstaande argumentaties komen vaak voor wanneer het gaat over het milieu en wat wij er aan kunnen doen. De relatief eenvoudige gedragingen worden tot norm verheven, terwijl de meer vervelende gedragingen weggeredeneerd worden met argumenten als: 'het heeft toch geen zin' (auto) of 'mogen we dan niet genieten van onze welvaart' (vliegen). Het valt dan ook wel mee met ons milieuvriendelijk handelen. Als het er echt om gaat, is slechts een klein deel van de bevolking bereid de gedragsconsequenties ervan te aanvaarden.

Wanneer beleidsmakers de meerderheid van de bevolking willen stimuleren tot de lastigere milieugedragingen, zullen ze effectieve milieubeleidsinstrumenten moeten inzetten.

Wat zijn effectieve milieubeleidsinstrumenten?

Kort door de bocht: effectieve milieubeleidsinstrumenten zijn beleidsinstrumenten zoals wetgeving, subsidies, campagnes, die knelpunten rond een bepaald milieuvriendelijk gedrag opheffen of in belangrijke mate reduceren. Ze dienen het gewenste gedrag simpelweg 'leuker' te maken dan het niet-gewenste (huidige) gedrag. Pas dan wordt het opgenomen in het dagelijks leefpatroon. Elk gedrag brengt 'kosten' en 'baten', in de breedste zin van het woord, met zich mee. Over het algemeen geldt dat, wanneer de gedragsbaten groter zijn dan de gedragskosten, het betreffende gedrag in het leefpatroon wordt opgenomen. De afweging kan rationeel zijn maar ook intuïtief. Van veel milieuvriendelijke gedragingen is bekend dat de (individuele) gedragsbaten gering zijn. Wanneer een persoon bijvoorbeeld besluit om een afvalzuinig aankoopgedrag te bezigen (zo min mogelijk verpakkingsafval), zullen deze gedragsbaten voornamelijk altruïstisch van aard zijn: 'ik doe dit vanwege een beter milieu'. Soms is het vanwege de toekomst van de kinderen of kleinkinderen. Energiebesparend gedrag heeft het relatief gemakkelijk: wat goed is voor het milieu, levert de persoon, zij het op termijn, geld op.

De stelling is te verdedigen dat door de vaak geringe individuele gedragsbaten van milieuvriendelijke gedragingen het van groot belang is om de gedragskosten ervan substantieel te verlagen, om zo de acceptatie ervan te verhogen. In principe zouden de gedragskosten van milieuvriendelijk gedrag lager moeten zijn dan ze nu zijn.

Geld, tijd, comfort, moeite en status

Er worden over het algemeen vijf soorten gedragskostenposten onderscheiden, te weten:
- geld,
- tijd,
- comfort,
- moeite,
- status.

Wanneer het vertonen van een bepaald milieuvriendelijk gedrag in vergelijking met gangbaar gedrag nauwelijks financieel voordeel oplevert, extra tijd vergt, comfortverlagend is, moeite kost om uit te voeren en nauwelijks status oplevert bij de referentiegroep(en), dan zal het niet vrijwillig in het dagelijks leefpatroon worden opgenomen. De enige mits kan zijn dat het vertonen van dit milieuvriendelijke gedrag de persoon in kwestie zo'n goed intrinsiek gevoel oplevert dat dit opweegt tegen de extra gedragskosten. Helaas komt deze afweging niet veel voor.
In tabel 1 is met behulp van kwalitatieve termen aangegeven hoe vijf groepen van milieuvriendelijk gedrag scoren op de verschillende gedragskostenposten.
De groepen zijn: milieuvriendelijk aankoopgedrag, milieuvriendelijk vervoersgedrag, energiebesparend gedrag, waterbesparend gedrag en gescheiden afvalinzameling.

Tabel 1. Kwalitatieve inschatting van de gedragskosten.

Bron: Stratus Marktonderzoek; 2009

Een voorbeeld: ten aanzien van milieuvriendelijk vervoersgedrag (lopen, fietsen of openbaar vervoer) geeft tabel 1 als kwalitatief oordeel dat dit gedrag - voor de huidige autorijders - over het algemeen zal leiden tot:
- (+) een financieel voordeel;
- (-) tijdverlies (minder flexibele reistijden);
- (o/-) een minder comfortabele reiservaring (perceptie autorijders);
- (o/-) extra moeite (rekening houden met overstapmogelijkheden);
- (o/-) mogelijk een verlies aan status bij de referentiegroep

De informatie uit tabel 1 vormt een belangrijke aanzet tot effectieve stimulering van milieuvriendelijk gedrag. We zijn er echter nog niet. Om tot een afgewogen oordeel te komen is het noodzakelijk het relatieve belang van de verschillende kostenposten te achterhalen.
Gedragsonderzoek bij automobilisten laat zien dat de gedragskosten tijd en comfort over het algemeen de belangrijkste knelpunten zijn bij overstap van auto naar trein of bus. Het financiële voordeel wordt meestal niet gepercipieerd, en over de mogelijke extra moeite en status wordt niet gerept.
Om dit voorbeeld af te maken: wanneer blijkt dat de gedragskosten tijd en comfort de belangrijkste knelpunten vormen voor het gewenste milieuvriendelijke vervoersgedrag, dan moeten juist die knelpunten met behulp van beleidsinstrumenten worden aangepakt. Het gratis maken van het openbaar vervoer in een gemeente zal in dit geval minder effectief zijn dan het bewerkstelligen van een frequenter openbaar vervoer.

Tot nu toe is de analyse erop gericht het gewenste milieuvriendelijke gedrag aantrekkelijk te maken. Verlaag de gedragskosten ervan! Een alternatief beleid is de gedragskosten van het milieuonvriendelijk gedrag hoger te maken. In dit voorbeeld kan gedacht worden aan het beperken van de parkeerplaatsen in de binnenstad waardoor de reistijd van de autorijders verhoogd wordt. En wanneer beide sporen beleidsmatig tegelijkertijd plaatsvinden, worden de contouren van een gemeentelijk effectief milieubeleid zichtbaar.
Om maximaal profijt te kunnen hebben van de getoonde methodiek in tabel 1 zal deze met behulp van zorgvuldig onderzoek (op gemeentelijk niveau) nader ingekleurd moeten worden. Hierbij dient niet alleen per kostenpost het huidige gedrag met het milieuvriendelijke alternatief vergeleken te moeten worden, maar zal voor dit alternatief ook het relatieve belang van de vijf kostenposten moeten worden vastgesteld.

Welke milieubeleidsinstrumenten kunnen worden ingezet?

Van welke beleidsinstrumenten kunnen beleidsmakers - op landelijk, regionaal en gemeentelijk niveau - gebruik maken om het huidige gedrag in de goede richting om te buigen? Twee groepen kunnen worden onderscheiden:
- structurele milieubeleidsinstrumenten, gericht op het veranderen van de context waarbinnen een gedragskeuze plaatsvindt;
- motivationele milieubeleidsinstrumenten, gericht zijn op het veranderen van het normen- en waardenpatroon en de individuele voorkeuren.

Onder de groep van structurele instrumenten vallen fysieke milieubeleidsinstrumenten, zoals het plaatsen van afvalbakken of het aanleggen van busbanen, financiële milieubeleidsinstrumenten, zoals subsidies (zonnepanelen) en heffingen (diftar), juridische milieubeleidsinstrumenten, zoals het voorschrijven van bepaalde verpakkingen en organisatorische of institutionele milieubeleidsinstrumenten, zoals het organiseren van bedrijfsvervoer of het invoeren van flexibele werktijden. Onder de groep van motivationele instrumenten vallen communicatieve en educatieve milieubeleidsinstrumenten, zoals milieueducatie, massamediale publieksvoorlichting en sociale modellering (gebruik van bekende Nederlanders om de boodschap over te brengen).

Analoog aan tabel 1 wordt hieronder weergegeven in welke mate de vijf soorten milieubeleidsinstrumenten aangrijpen op de gedragskostenposten. Wanneer een beleidsinstrument direct op een bepaalde kostenfactor aangrijpt - bijvoorbeeld een heffing of subsidie op het aspect geld - dan wordt dit aangegeven met X. Wanneer een beleidsinstrument daarnaast ook indirect aangrijpt op een kostenpost, wordt dit aangegeven met (X).

Tabel 2. Kwalitatieve inschatting van de wijze waarop verschillende milieubeleidsinstrumenten aangrijpen op de gedragskostenposten.

Bron: Stratus Marktonderzoek; 2009

Tabel 2 laat zien dat iedere groep van milieubeleidsinstrumenten min of meer een eigen werking heeft. Zo komen fysieke milieubeleidsinstrumenten bijvoorbeeld van pas wanneer tijd en moeite als knelpunten worden ervaren. Communicatieve instrumenten werken vooral in op het aspect status. Kennisoverdracht als beleidsinstrument kan ook effect hebben op gedragskosten moeite, geld en tijd.

Als het goed is, is de informatie uit deze tabel niet nieuw voor beleidsmakers. Immers, zij dienen te weten hoe de verschillende beleidsinstrumenten werken. De combinatie met tabel 1 maakt de informatie in tabel 2 echter interessant. Zo kunnen een aantal algemene uitgangspunten geformuleerd worden van de inzet van milieubeleidsinstrumenten. Afhankelijk van welke gedragskostenpost de beperkende factor vormt, zal een beleidsinstrument moeten worden ingezet. Vormt 'geld' de bottleneck, dan kunnen financiële prikkels effectief zijn. Vormt 'tijd' het probleem, dan behoren fysieke instrumenten tot de mogelijkheden (busbanen). De tabel laat zien dat elk van de onderscheiden beleidsinstrumenten in principe kan worden ingezet. Combinaties zijn uiteraard ook mogelijk.

De vraag hoe je effectieve milieubeleidsinstrumenten ontwerpt, is in wezen hierboven al beantwoord. Immers, welk milieubeleidsinstrument het beste kan worden ingezet, hangt vooral af van de gedragskosten van het milieuvriendelijke gedrag. Anders geformuleerd: waar liggen de 'plusjes' en de 'minnetjes' van het gewenste gedragsalternatief en wat is het onderlinge belang? Hoe betrouwbaarder en gedetailleerder de informatie uit tabel 1 is, hoe gemakkelijker het wordt effectief te interveniëren.

De contouren van een effectief gemeentelijk beleid

Elke gemeente kan zich profileren op milieugebied. De gemeente Den Haag stelt zichzelf bijvoorbeeld ten doel om vanaf 2010 CO2-neutraal te zijn (via besparen, verduurzamen en compenseren). Behalve aan energiebesparing kan ook gedacht worden aan gescheiden inzameling van huishoudelijk afval, vermindering van huishoudelijk afval (via diftar), waterbesparing, milieuvriendelijk vervoersgedrag en het stimuleren van milieuvriendelijk gedrag bij de bedrijven in een gemeente.
Het 'recept' voor een gemeentelijk effectief milieubeleid kent de volgende ingrediënten die in de juiste volgorde uitgevoerd dienen te worden:
1 zorgvuldige afbakening van het gewenste gedrag;
2 kwantitatieve analyse onder de inwoners naar verschillende gedragskosten en -baten;
3 analyse van het relatieve belang van de verschillende kostenposten;
4 invullen van tabel 1;
5 via tabel 2 een keuze uit een breed palet van beleidsinstrumenten;
6 doorvoering en evaluatie.

De stappen 2 en 3 worden tot op heden (te) vaak overgeslagen. Het gemeentelijk milieubeleid wordt nog te veel bepaald door politieke compromissen en de persoonlijke voorkeuren van milieuwethouders. Juist gewoon kijken naar (of onderzoeken) hoe inwoners van een gemeente zich gedragen, kan de effectiviteit van ingrijpen verhogen en bovendien daarvoor als legitimatie gebruikt worden.
Bovenstaande geldt overigens ook voor bedrijven. Ook voor bedrijven kan op basis van onderzoek een 'tabel 1' ingevuld worden. Dit gegeven biedt gemeenten mogelijkheden de lokale milieuproblemen die bedrijven veroorzaken, zoals geluidsoverlast, stank, verkeershinder, afval, energie en water, effectief te verminderen.

*Ruud Hoevenagel is projectleider bij Stratus