Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Essay: Gemeentelijk beleid in de praktijk

De route naar excellente en duurzame publieke dienstverlening

Door dr. P. van Teeffelen en ir. Th. Overduin*

...want tussen droom en daad staan wetten in de weg en praktische bezwaren, en ook weemoedigheid, die niemand kan verklaren, en die des avonds komt, wanneer men slapen gaat. Willem Elsschot

"De gemeente is er voor de burger, punt", is een bekend citaat van Annemarie Jorritsma. Maar hoe werkt dat in de praktijk? Vanzelfsprekend willen beleidsmakers graag direct en transparant contact tussen gemeenten en hun klanten, burgers en bedrijven. Maar wat is 'de praktijk'?

In meer dan driekwart van alle Nederlandse gemeenten kan de informatievoorziening over bijvoorbeeld een bestemmingsplan nog steeds alleen plaatsvinden wanneer aan de balie in een gemeentehuis een papieren kaart wordt opengevouwen. En toch werd de nieuwe Wet ruimtelijke ordening weer vertraagd. De wet die eist digitale kaarten te gebruiken, werd in eerste instantie tot juli 2009 uitgesteld en is nu tot 1 januari 2010 in de ijskast gezet. Wat staat die droom van digitalisering in de weg? Wat maakt ons auteurs soms toch licht weemoedig? Wetten en praktische bezwaren?

De gemeente als eerste lijn

In de gemeentewereld bestaat er een algemene en duidelijke trend om de publieksvriendelijkheid en de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening te vergroten. Deze ontwikkeling in dienstverlening wordt 'kantelen' genoemd. Kantelen is de heroriëntatie van de gemeentelijke dienstverlening waarbij het loket het doorgeefluik wordt tussen publiek en gemeente. De gemeente heeft één gezicht, er is één loket waar men wordt geholpen. Wat er achter de balie speelt hoeft de klant niet te vermoeien. "De gemeente is er voor de burger, punt".

Doorgeefluik van ontwikkelingen

Het staat buiten kijf dat automatisering hierbij sterk ondersteunend is. De voordelen voor de interne organisatie van een 'deelbare' informatievoorziening binnen de eigen gemeentelijke organisatie zijn overduidelijk. Aan elkaar gekoppelde centraal georganiseerde gegevensbestanden - denk aan adressenbestanden, persoonsregistraties, WOZ-waarden - leveren kwalitatief hoogstaande informatie, zijn goedkoper bij te houden dan losse bestanden en maken het zoekwerk van overheidsdienaren licht. Ook de uitwisseling tussen departementen, de provincies en gemeenten gedijt bij een slim opgezette automatisering. Vergunningverlening die voorheen soms langs drie niveaus van de overheid moest gaan, kan nu via de computer vanaf één plaats binnen de overheidsketen in haar geheel worden verwerkt.
Een digitaal loket, een portaal op internet, is bovenal een machtig doorgeefluik van ontwikkelingen waarbij burgers en bedrijven vanaf de vergadertafel of de keukentafel met de overheid kunnen communiceren (any time, any place, anyhow). Voordelen te over. Maar hoe kan het dan, dat de realiteit daar vaak nog mijlenver vanaf staat?

DURP

DURP staat voor Digitale Uitwisseling van Ruimtelijke Plannen en is een nationaal programma.
Laten we concreet worden en de ontwikkelingen op het gebied van de ruimtelijke ordening volgen.
In de Nederlandse ruimtelijke ordening zijn het in eerste instantie de gemeenten die bepalen wat er op hun grondoppervlak gebeurt, welke bestemming het grondoppervlak krijgt. Dit wordt vastgelegd in bestemmingsplannen. Het college van burgemeester en wethouders is eindverantwoordelijk en wordt op zijn beurt gecontroleerd door de gemeenteraad. Het zijn de ambtenaren van de gemeente die de plannen voorbereiden. Er vindt breed vooronderzoek plaats waarbij bijvoorbeeld de historische informatie van het gebied wordt bezien of de waterhuishouding wordt onderzocht. Alle bestemmingen, variërend van wonen, werken, recreëren tot vuilstortplaatsen en stiltegebieden, passeren de revue. Kortom, de indeling van de ruimte wordt in al haar facetten bekeken. Vervolgens worden de voorlopige plannen getoetst aan de regels en kaders van Rijk en provincie. Er kan een milieueffectrapportage (MER) nodig zijn, de plannen dienen te passen in eventuele gebiedsontwikkelingsplannen van provincies of stadsregio's en de provincie controleert of de plannen van buurgemeenten niet tot conflictsituaties leiden.
Een bestemmingsplan wordt gemaakt in de stadskantoren, maar in de wet is vastgelegd dat iedere burger erover mag meepraten. Tijdens alle fasen van de totstandkoming van een plan kunnen burgers een reactie geven. Sterker nog, elke burger mag - beargumenteerd - bezwaar maken. Ligt er eenmaal een bestemmingsplan, dan is dat bindend voor burgers, bedrijven en gemeente. Toetsing aan een bestemmingsplan gebeurt bijvoorbeeld bij het aanvragen van een bouwvergunning, de aanleg van een trapveldje voor jongeren en zelfs bij de plaatsing van een wipkip of glijbaan op een pleintje.

Digitale bestemmingsplannen een krachtig instrument

Er gaan kortom vele stukken door vele handen, voordat een bestemmingsplan zijn beslag krijgt. En ligt het er eenmaal, dan wordt het regelmatig uit de kast getrokken, samen met andere ambtelijke stukken en kaarten. De digitalisering van bestemmingsplannen is vanaf de jaren negentig goed op gang gekomen. Computersystemen maken het mogelijk met grote precisie de lijnen en symbolen van een bestemmingsplankaart digitaal op te slaan. Met internet is er een nieuw kanaal voor het uitwisselen van al deze gemeentelijke informatie met provincies en departementen en natuurlijk met burgers en bedrijven. Daarom startte in 2000 het nationale programma DURP - Digitale Uitwisseling van Ruimtelijke Plannen. Het ministerie van VROM, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen werken samen om ruimtelijke plannen op alle niveaus, van bestemmingsplannen, streekplannen tot planologische kernbeslissingen van het Rijk, digitaal te vervaardigen en gemakkelijk uit te kunnen wisselen. Digitale bestemmingsplannen worden een krachtig instrument voor een efficiënte ruimtelijke ordening. Het maken en herzien van plannen wordt een stuk eenvoudiger, de informatie-uitwisseling tussen gemeenten, provincies en het Rijk gaat sneller, en - lest best - de burgers en de bedrijven kunnen direct meedenken over de ontwikkelingen in de eigen omgeving.

 

Tussen droom en daad
figuur 1 Het portaal op Internet

 

Na negen jaar actief lobbyen en discussiëren, kunnen we constateren dat het aantal gemeenten dat de droom van DURP succesvol en volledig heeft gerealiseerd op één hand te tellen is.
Waar ligt dat nu aan? Is het de techniek? Zijn het de kosten? Is het de prioritering in het gemeentelijk beleid, of is het kennistekort de aanleiding? Speelt misschien angst voor veranderingen en risicomijdend gedrag een rol?
Naar onze overtuiging zit de bottleneck niet in de techniek. Natuurlijk is de techniek weerbarstig, zijn er op ICT-gebied volop stormachtige ontwikkelingen en is ook software gewoon mensenwerk waar altijd iets over het hoofd gezien kan worden. Toch vormen technische drempels naar onze overtuiging hooguit 20% van het totale probleem.
De overige 80% van het probleem - en de oplossing - zit in enerzijds de (fraaie) kunst van het samenwerken en anderzijds de (taaie) kunst van het implementeren, het inbedden in de gemeentelijke organisatie. Alleen gemeenten die in staat zijn beide zaken op een goede manier het hoofd te bieden, blijken zowel in de ontwikkelfase als in de beheers- en exploitatiefase van de digitale dienstverlening succesvol.
Terug naar DURP, ons schoolvoorbeeld uit de ruimtelijke ordening.
De crux voor alle partijen is ernaar te handelen dat DURP meer is dan een enkelvoudig automatiseringsvraagstuk. Het heeft een technische kant. Dit is een kant waaraan de gemeenten voldaan hebben, ze hebben immers een bestemmingsplan digitaal gemaakt of laten maken. Maar het gaat erom de data die de digitale bestemmingsplannen vormen, geschikt te maken voor gebruik in andere gemeentelijke producten en diensten. In 2002 werden op gemeentelijk niveau vlak na elkaar in Breda en Arnhem seminars georganiseerd rond 'de organisatie van de informatie'. Daar bleek dat, linksom of rechtsom, voorlopende gemeenten op een onderling vergelijkbare architectuur waren uitgekomen. Bronnen vormen letterlijk en figuurlijk de basis van het systeem, een datawarehouse of gegevensbank met bijbehorende software functioneert als 'integrator' van de informatie en deze wordt (via intra- of internet) aangeboden in een virtueel loket of portaal. Dat is deels techniek, maar, zo getuigden toen en nu nog steeds de voorlopers, vooral 'organisatie' van afspraken.

RO staat niet op zichzelf

Na de relatief simpele en desondanks toch hardnekkige DURP-case kunnen we de scope iets verbreden en de lat iets hoger leggen. Van sec het digitaal ondersteunen van ruimtelijke processen binnen de gemeente maken we de stap naar informatie-uitwisseling tussen afdelingen binnen een gemeente. Casus: het verstrekken van een bouwvergunning. Dit gebeurt meestal door de afdeling Bouw- en Woning Toezicht (BWT)) en in de nabije toekomst mogelijk als onderdeel van de gecombineerde omgevingsvergunning (in vaktermen bekend als de WABO).
Niet alleen moet de afdeling ruimtelijke ordening nu gaan samenwerken met 'techneutische' ondersteuners zoals GEO en ICT maar ook - "minstens zo eng" - met collega-beleidsmakers en -uitvoerders. De link Ruimtelijke Ordening - BWT is één voorbeeld. Er zijn er meer linken te noemen. Ruimtelijke Ordening met Financiën bijvoorbeeld, als het gaat om de waardebepaling van het onroerend goed (in het kader van de Wet Onroerende Zaken (WOZ)). Gaandeweg raken we zo aan het fenomeen integrale informatievoorziening: nut en noodzaak van een gemeentebrede, solide, transparante, goed beheerde en breed inzetbare informatie-infrastructuur. Eén virtuele 'grote bak' waar alles in zit en waar iedereen uit kan putten.
En gaandeweg breekt ook het besef door dat realisatie hiervan kennelijk niet vanzelf komt. Hoe breng je hier droom en daad bij elkaar?

6 Sleutels voor een doelgerichte en doeltreffende aanpak

Sleutel 1: techniek is hooguit 20% van de oplossing
Nog te vaak denken gemeenten dat ze alles voor elkaar hebben als ze maar het juiste merk software hebben besteld. Vrijwel altijd beginnen dan de problemen pas echt: in welke voor iedereen nuttige vorm wordt de informatiehuishouding georganiseerd en door wie? Dit brengt ons bij de volgende sleutel voor succes.

Sleutel 2: eerst organiseren, dan informatiseren en daarna pas (als het nodig is) automatiseren
Begin altijd bij een goede analyse van de inhoud, de 'business case', de bijbehorende processen en de organisatorische aspecten. Hierbij staat de WAT- en de WAAROM-vraag centraal. Pas daarna komt de HOE-vraag met in het verlengde daarvan allerlei uitwerkingsvragen: WIE, WAARMEE, WANNEER, enz. En pas daarna komen dan eventueel de laatste vragen die te maken hebben met de 'tools', de instrumenten, het gereedschap.

Sleutel 3: zorg dat alle linies en niveaus naadloos op elkaar aansluitenTer toelichting hierop introduceren wij de overheidsbrede succeskubus. Net als de hersenbreker van Rubik kent ook deze kubus aan elke kant 3 x 3 vlakjes.
Op de verticale as staan deze vlakken voor de diverse niveaus in een organisatie:
- strategisch (bestuur + topmanagement)
- tactisch (het middenmanagement)
- operationeel (de werkvloer, de medewerkers, specialisten, in gemeentetermen: de lijn)

De invulling op de horizontale as is deels afhankelijk van het domein dat in beschouwing wordt genomen. In ons DURP-schoolvoorbeeld zien we op de horizontale as (enigszins vereenvoudigd) de navolgende actoren verschijnen:
- ruimtelijk: de stedenbouwkundigen en planologen die zich vooral met de ruimtelijke plangebieden bezighouden
- juridisch: de planjuristen die zich over de planteksten buigen
- geografisch: de groep die zich met geo-informatie, het tekenen van de ruimtelijke planinformatie, en de digitale kaartlagen bezighoudt

In het DURP-voorbeeld betekent dit dat implementatie van een nieuwe, digitale werkwijze en hierop gebaseerde publieke dienstverlening alleen van de grond kan komen en tot duurzaam succes kan leiden als de lampjes van alle 9 vlakken op groen staan, alle vlakken elkaar weten te vinden en eendrachtig met elkaar weten samen te werken. Vaak zal dit plaatsvinden in projectmatige werkvormen (onder het aloude motto van de drie musketiers: één voor allen en allen voor één).

Sleutel 4:    werk samen en zorg voor voldoende ‘verbindend vermogen’

We zagen al dat duurzame samenwerking, op basis van respect, vertrouwen en gemeenschappelijk belang van doorslaggevend belang is. Echter de gewenste vorm van samenwerking komt niet altijd automatisch en als vanzelf tot stand. Vaak is extra hulp en aandacht nodig in de sfeer van “verbindend vermogen” om tot duurzame en vitale (project)coalities te komen. Van nature is de mens immers geneigd om zwaar te vertrouwen op eigen wijsheid, eigen aardigheid en eigen zinnigheid. Samenwerken blijft geven en nemen. Alleen ga je sneller, maar samen kom je (uiteindelijk) verder! Dat vraagt specifieke aandacht, specifieke vaardigheden, specifieke (koppel)kennis en specifieke competenties (inlevingsvermogen, organisatiesensitiviteit, charisma, verleiding, luisterkracht, enz.). Op dit vlak is in en tussen veel overheidsorganisaties nog een wereld te winnen. Onze succeskubus kent overheidsbreed immers ook een derde dimensie: de moderne Wet ruimtelijke ordening integreert alle drie de lagen van het overheidsbestel.

Sleutel 5: werk in hapklare brokken en ontwikkel stapje voor stapje

Zorg voor heldere fasering, haalbare doelen zodat er ook ten minste 1 x per half jaar iets wezenlijks te vieren is. Zorg voor voldoende haalbare mijlpalen met de bijbehorende champagnemomenten als je die ook daadwerkelijk hebt gerealiseerd. Niets is heerlijker dan het afvinken van zaken van de altijd te lange 'to do list'.

Sleutel 6: waardeer en beloon lef

Ten minste één uitspraak van de toenmalige Minister van Landbouw Fons van der Stee is ons altijd bijgebleven: "wat dit land nodig heeft, is lef". In ambtelijke organisaties is dit een eigenschap die niet altijd in goede aarde valt. Wees er daarom zuinig, fier en trots op. Wie altijd met beide benen op de grond blijft staan, komt nooit een stap vooruit!

Sleutel 7: fouten bestaan niet; leermomenten wel

Een fout is een gebeurtenis, waarvan je (tot nu toe) nog niet alle voordelen hebt gezien. Fouten bestaan dan ook niet, wel momenten waarop je kunt leren. Juist door te doen, te proberen, zonder de verstikkende angst direct ergens op afgerekend te worden, komt er ruimte voor vernieuwing en ontdekkingen die je anders niet of veel te laat doet.

Sleutel 8: trek niet aan dode paarden

Op de route die leidt naar excellente en duurzame publieke dienstverlening ontkom je niet aan het maken van keuzes. Soms zijn er ideeën, die in potentie wel fraaie mogelijkheden bieden, maar die totaal niet aansluiten bij de vigerende situatie, de cultuur, de (bestuurlijke) prioriteiten, enz. Pas dan op voor de valkuil om er toch aan te beginnen. Trekken aan dode paarden kost veel energie en het leidt doorgaans tot niets. Iets minder inspannend maar even ineffectief is het duwen tegen een touwtje of denken dat gras sneller groeit als je er aan trekt. Choose your battles.

Sleutel 9: denk altijd in kansen

Altijd is er wel een (legitieme) reden te bedenken om ergens niet aan te beginnen. Vooral in overheidsland is er een rijk repertoire aan 'idea killers' voorhanden. Laat je daardoor niet van de wijs brengen. Half lege glazen zijn gewoon half vol. Waar een wil is, is een weg en waar onwil is, is een omweg. Laat je ook niet met de bekende kluit, dat er eerst een solide businesscase moet komen, in het riet sturen. Goede ideeën hebben geen businesscase nodig, ze zijn als vonken die overspringen en tot passie, inspiratie en bezieling leiden.

De route naar excellente publieke dienstverlening
De route naar excellente en duurzame publieke dienstverlening is geplaveid met uitdagingen. Duidelijk is dat zelfs bij het relatief eenvoudig klinkende schoolvoorbeeld van de digitale bestemmingsplannen er al aardig wat hobbels genomen dienen te worden. Samenwerking binnen één afdeling of één beleidsveld is zo'n hobbel. En als je die genomen hebt, kom je - net als in een computergame - op een hoger level met een navenant hogere moeilijkheidsgraad. We hebben het dan over samenwerking tussen verschillend afdelingen binnen één organisatie. En als ook dat onder de knie is, komt het moeilijkste 'level', namelijk samenwerking tussen meerdere organisaties die samen een dienstverleningsketen vormen.
Hoe dan ook, waar u nu staat en op welk 'level' u momenteel acteert, het goede nieuws is dat de route naar excellente en duurzame publieke dienstverlening voor een ieder open ligt en dat het - als de juiste bagage en wijsheid aan boord is - een begaanbare en perspectiefbiedende route is.
Wij wensen u een prettige reis!

*Pieter van Teeffelen is accountmanager bij Research voor Beleid en Theo Overduin is in dienst van de provincie Utrecht en werkzaam bij de stichting Geonovum.