Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Kruissubsidiëring mag niet meer

Nieuwe Europese Dienstenregeling

Door dr.J. van der Bij en ir. A Vennekens*

Het begint een jaarlijkse traditie te worden. De Vereniging Eigen Huis komt ieder jaar rond de zomer met de resultaten van een onderzoek naar de hoogte van de bouwleges. Het leidt altijd tot spectaculaire uitkomsten, die door de media gretig opgepikt worden.

In Leiden is een burger € 63 kwijt voor een lichte bouwvergunning en in de aangrenzende gemeente Voorschoten moet een bedrag van € 603 worden betaald voor diezelfde vergunning. Dergelijke uitkomsten zijn altijd goed voor naar de hemel gerichte wenkbrauwen. Structuurkenmerken van gemeenten kunnen echter circa 34% van de verschillen verklaren en ook het aandeel van de utiliteitsbouwprojecten is van grote invloed. Indien dergelijke grote projecten ontbreken, kan een gemeente zich genoodzaakt zien de tarieven voor de overige bouwvergunningen hoger te stellen.

Waar de Vereniging Eigen Huis geen aandacht aan schenkt, zijn de kosten die door de gemeente gemaakt worden voor het verlenen van een vergunning. Dit is echter wel relevant omdat gemeenten in beginsel niet meer aan de burger in rekening mogen brengen dan wat het afgeven van de vergunning daadwerkelijk gekost heeft. Hierbij gaat het niet alleen om (bouw)vergunningen, maar ook om paspoorten, rijbewijzen, havenrechten, marktgelden, etc. Voor dergelijke gemeentelijke diensten geldt dat slechts de kosten gedekt mogen worden zonder dat er sprake is van winst.

 

Dit lijkt simpel, maar is het niet. Want wat kost bijvoorbeeld het afgeven van een bouwvergunning? Het antwoord op deze vraag hangt samen met de kosten die in aanmerking worden genomen en de wijze van toerekenen. In de ene gemeente worden de kosten van de afdeling P&O op basis van het aantal geschreven uren toegerekend aan de afdeling die de bouwvergunning afgeeft, en in de andere gemeente worden alle overheadkosten via grove verdeelsleutels omgeslagen over de andere delen van het gemeentelijk apparaat. Op papier kan dit tot forse kostenverschillen leiden.
Bovendien geldt nu nog de regel dat de maximale kostendekking van 100% beoordeeld wordt op het niveau van de gemeentelijke verordening. Als in een verordening zowel de bouwleges als de tarieven voor de rijbewijzen, paspoorten, marktgelden, etc. opgenomen waren, werd de kostendekkingsgraad beoordeeld op het niveau van de gehele verordening. Dit bood dus ruime mogelijkheden voor kruissubsidiëring, waarbij een overdekking op bijvoorbeeld de bouwleges weg kon vallen tegen goedkoop afgegeven rijbewijzen. Aan deze praktijk gaat binnenkort door de implementatie van de Europese Dienstenrichtlijn een einde komen. Voordat de toekomstige veranderingen op hun waarde geschat kunnen worden, is het belangrijk de huidige praktijk te beschrijven.

Huidige situatie
In de onderstaande tabel zijn de bedragen (in miljoenen) weergegeven die gemoeid zijn met de diensten van alle gemeenten in Nederland.

Tabel 1      Baten van gemeentelijke dienstverlening in 2008

Soort van dienst	Baten in mln.
Bouwvergunningen			€ 487
Baten secretarieleges burgerzaken			€ 247
Baten begraafplaatsrechten			€ 98
Baten marktgelden			€ 31
Totaal			€ 863

Bron: CBS

Voor een goed begrip: het gaat hier uitsluitend om diensten van de gemeente aan de burger waarvoor een directe financiële tegenprestatie geleverd moet worden en niet om belastingen. Het karakteristieke van belastingen is dat er juist geen relatie bestaat tussen de betaling van de burger en de wederprestatie van de overheid. Een inwoner die veel OZB-belasting betaalt, heeft daarom nog geen aanspraak op (een uitgebreidere) dienstverlening van de gemeente.
In totaal is er een bedrag van € 863 miljoen aan baten gemoeid met deze categorie van gemeentelijke diensten aan de burger. Voor deze diensten geldt dus dat de baten de kosten niet mogen overschrijden. Op basis van de wetsgeschiedenis oordeelde de Hoge Raad in 2006 echter dat de raming van zowel de baten als de lasten op het niveau van de gehele legesverordening dient te geschieden. Naar de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever moet de toetsing van de opbrengstnorm namelijk plaatsvinden op het totaal van de geraamde baten van de leges die in een verordening zijn geregeld evenals het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze leges worden geheven. Tot voor kort werd dus algemeen aangenomen dat kruissubsidiëring binnen één verordening geen probleem was.

Door deze ruime mogelijkheden om te schuiven, ontstonden er in de praktijk ook aanmerkelijke verschillen tussen gemeenten en zelfs ook tussen stadsdelen. In 2009 heeft de rekenkamer Amsterdam de kostendekkingsgraad (het aandeel van de lasten dat gedekt wordt door de baten) onderzocht voor de bouwvergunningen die door de stadsdelen afgegeven worden.

Tabel 2      Kostendekkendheid bouwvergunning Amsterdamse stadsdelen

Stadsdeel	Opbrengsten 2003-2005 (€ 1.000)	Kosten 2003-2005 (€ 1.000)	Kostendekkingsgraad 2003-2005
Bos en Lommer	2.353	2.234	105%
De Baarsjes	965	1.279	75%
Geuzenveld-Slotermeer	895	1.733	50%
Oud-West	1.440	4.307	33%
Slotervaart	2.685	2.840	93%
Zeeburg	1.400	2.591	37%
Zuideramstel	1.422	1.938	73%
Zuidoost	5.970	3.012	198%

Bron: Rekenkamer Amsterdam

Uit onderzoek van het IOO in opdracht van de Ommelander Rekenkamer uit 2009, blijkt eveneens dat de verschillen in kostendekkingsgraden voor de bouwvergunningen groot kunnen zijn. Zo bedroeg de kostendekkingsgraad voor Hoogezand-Sappemeer 154%, voor Veendam 105% en voor Scheemda en Dongeradeel 96%.
Overigens bijten rekenkamercommissies hun tanden veelvuldig stuk op dit onderwerp, omdat zij er niet in slagen om de kostendekkingsgraad überhaupt te berekenen. Als voorbeeld wordt een citaat weergegeven uit een recent onderzoek van de rekenkamercommissie Meppel:
'Een integrale kostprijsberekening ontbreekt. Mede hierdoor kan kostendekkendheid niet worden vastgesteld.'

Toekomstige situatie
Voor de toekomst staan er ingrijpende wijzigingen op stapel. Eind 2009 moet de Europese Dienstenrichtlijn geïmplementeerd zijn. Artikel 13, lid 2, van de Dienstenrichtlijn stelt onder meer dat de eventuele kosten voor de aanvragers van een vergunning redelijk moeten zijn en in een evenredige verhouding moeten staan tot de kosten van de vergunningsprocedure. Hierbij mogen ook forfaitaire bedragen worden gehanteerd die gebaseerd zijn op de gemiddelde kosten. Het is dus niet noodzakelijk voor iedere individuele afgifte van een vergunning de specifieke kosten te berekenen. Kruissubsidiëring tussen categorieën van vergunningstelsels die niets met elkaar te maken hebben, lijkt op basis van de Dienstenrichtlijn echter niet langer toegestaan.

De VNG adviseert gemeenten om in de tarieventabel voor 2010 uit te gaan van de volgende driedeling:

• Algemene dienstverlening
• Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning
• Dienstverlening vallend onder Europese Dienstenrichtlijn

 

 

 

Hierdoor ontstaat het beeld, zoals dat weergegeven is in de onderstaande figuur.

Figuur 1    Toegestane vormen van kruissubsidiëring

Bron: IOO

Vanaf 2010 zal er dus geen kruissubsidiëring meer toegestaan zijn tussen de drie kolommen. Binnen de kolom van de algemene dienstverlening mag bijvoorbeeld voor de afgifte van een paspoort nog wel een kostendekkingsgraad gehanteerd worden van 90%, terwijl voor het rijbewijs een kostendekkingsgraad van 110% geldt. Voor deze gehele kolom mag de kostendekkingsgraad niet boven de 100% uitkomen. Ook voor de omgevingsvergunning geldt dat een gemeente bij het beoordelen van bouwplannen uit kan gaan van een kostendekkingsgraad van 105%, en voor het beoordelen van sloopplannen van een kostendekkingsgraad van 95%. Voor de allerlaatste categorie van gemeentelijke diensten geldt dat er zelfs binnen de kolom geen sprake mag zijn van kruissubsidiëring. De kostendekkingsgraad voor het afgeven van een vergunning op basis van Drank- en Horecawet mag om die reden bijvoorbeeld nooit boven de 100% uitkomen.

De implementatie van de Europese Dienstenregeling op 1 januari 2010 zal voor gemeenten veel extra werk betekenen. Sommige gemeenten hebben op dit moment nog geen inzicht in de kostendekkingsgraden, zodat zij ook niet kunnen beoordelen of er sprake is van vormen van kruissubsidiëring, die in 2010 ongeoorloofd zullen zijn. Andere gemeenten hebben dat inzicht wel, maar moeten hun tarieven aanpassen, zodat deze in overeenstemming zijn met de vereisten van de Dienstenrichtlijn.

Bronnen:
Koos van Dijken, Bouwleges uitgelegd, Basis 2/2006.
HR 24 februari 2006, nr. 39 999, BNB 2006/173.
Rekenkamer Amsterdam, Vervolgonderzoek Tarieven voor burger en ondernemer: De stadsdelen vergeleken, juni 2009.
Ommelander Rekenkamer, onderzoek bouwleges, maart 2009.
Rekenkamercommissie Meppel, Onderzoek naar bouwleges, tarieven voor paspoorten en rijbewijzen, april 2009.

*Jan van der Bij is directeur van IOO en Alexandra Vennekens is senior-onderzoeker bij IOO