Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Wat drijft de doelgroep?

Top-down beleid of werkvloer

Door drs. D.R. Kemper, drs. L. de Ruig en B. Frouws MSc*

Nog altijd is de opvatting achter veel beleid, dat problemen topdown via interne procedures en voorschriften zijn op te lossen. Deze visie doet groot onrecht aan de dynamiek van de werkvloer. Alleen vanuit de afwegingen van de doelgroep ontstaat kennis over welk beleid echt werkt. Het bezoeken van hangplekken en brandweernachtdiensten als onderzoeksactiviteit heeft nut.

Om agressie in de publieke sector te bestrijden, heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken een samenhangend pakket aan maatregelen opgesteld. Belangrijke elementen daarin zijn altijd aangifte doen, de dader altijd een reactie geven en de schade verhalen. Geheel tegen de verwachting in bleek tijdens een recente evaluatie van sectoraal agressiebeleid, dat veel brandweerlieden en ambulancepersoneel in de grote steden die maatregelen nauwelijks als een aansporing ervaren. Van het belang van aangifte doen waren zij al doordrongen. Wat hen werkelijk tegenhoudt en waarmee zij niet direct te koop lopen, is dat zij zich regelmatig bedreigd voelen. Zolang volledig anonieme aangifte niet mogelijk is, volgen zij de maatregelen niet op.

Dit voorbeeld illustreert hoe moeilijk het is de overwegingen van de doelgroep in kaart te brengen, zeker wanneer het om gevoelige onderwerpen gaat. In eerste instantie vertelden de brandweerlieden de onderzoekers van Research voor Beleid tegen een stootje te kunnen en indien nodig te vertrouwen op hun postuur en collega's. Pas later bleek, dat zij hun naam niet zichtbaar op hun pak dragen en bij bedreiging vrijwel nooit aangifte doen.
Voor de onderzoeker was het meedraaien van diensten in dit geval noodzakelijk om het vertrouwen van de medewerkers te winnen en zo op meer dan alleen eerste indrukken te kunnen bouwen.

 

Van macro naar micro en terug
Hoe komt het toch, dat goed doordacht beleid toch vaak niet werkt? Hoewel er vele verklaringen zijn, speelt vaak mee dat zowel de formulering als de oplossing van uitvoeringsvraagstukken doorgaans niet worden bedacht door de degene die er dagelijks mee wordt geconfronteerd. De beleidstheorie is noodzakelijkerwijs gebaseerd op aannames over de uitvoeringspraktijk. Die uitvoering kent echter een geheel eigen dynamiek met autonome processen en omgevingsinvloeden. De afwegingen van individuele personen kunnen de werking van het macrobeleid ernstig dwarsbomen.

Dat beleid de samenleving niet rechtstreeks beïnvloedt maar alleen via individuele actoren, is twintig jaar terug voor het eerst aangekaart door socioloog en econoom James Coleman. In zijn standaardwerk The Foundation of Social Theory betoogt hij dat kennis van het microniveau onontbeerlijk is om macroverschijnselen te verklaren. Achtereenvolgens moeten we weten hoe beleid de doelen en voorkeuren van individuen beïnvloedt te midden van alle andere beïnvloedende factoren (pijl A), hoe individuen daarop reageren (pijl B) en hoe de wisselwerking tussen individuele gedragingen leidt tot een macro verschijnsel (pijl C). Rechtstreekse beïnvloeding van macro verschijnselen door macro beleid is volgens Coleman een illusie.

Figuur 1: Het 'bootje' van Coleman (The Foundation of Social Theory, 1991)

Naast gevoeligheid is ook complexiteit een reden om de doelgroep nader te bestuderen. Dit was het geval bij een kwalitatief onderzoek naar de Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening Jongeren (Wajong). Een belangrijke onderzoeksaanleiding voor het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid was de vraag waarom deze toch al 'populaire' uitkeringsvoorziening (156.000 uitkeringen in 2006) naar verwachting in de komende dertig jaar nog zal verdubbelen. In het gecompliceerde beleidsveld zijn al talloze verklaringen geopperd. Een greep uit de mogelijkheden: de 'rigide' indicatiestellingen conditioneren jongeren als het ware tot een levenslange Wajonguitkering, jongeren zijn niet geprikkeld hun 'veilige' uitkeringssituatie te verlaten, de aansluiting naar werk is onder de maat en gemeenten moeten bijstand uit eigen zak betalen waardoor het opplakken van het 'label' Wajong voor gemeenten lucratief is.

Om in deze verklaringen een zekere ordening aan te brengen, is de dataverzameling opgezet rond de concrete situatie van zeventien zeer uiteenlopende Wajong'ers en alle betrokken partijen waarmee zij te maken hebben. Onderscheidend in deze methode is dat niet de wetgeving als uitgangspunt is genomen, maar de vaak zeer concrete knelpunten die jonggehandicapten, scholen en instanties ondervinden bij de overgang van Wajongers van school naar werk. De gedachte daarachter is dat hoe meer we weten over de doelen en voorkeuren van individuen, hoe meer we ook weten over de werking van de wet.

Weerstanden
Om de werking van beleid te doorgronden is het dus nuttig te weten, hoe individuen in de doelgroep beleidsmaatregelen wegen te midden van hun andere belangen en het beroep op hun schaarse tijd. Dat valt vaak nog niet mee. In het agressieonderzoek vertelden sommige brandweerlieden en ambulancemedewerkers pas gaandeweg een dienst, veelal terloops, hoe zij agressie ervaren. Soms was de oorzaak een 'mannelijke' bedrijfscultuur, soms schaamte of onwil om over een bepaald incident te praten, en een enkele keer bestond er aanvankelijk grote scepsis over het nut van landelijk beleid(sonderzoek) in het algemeen. Anderen verklaarden in eerste instantie resoluut dat er weinig aan de hand was, en beseften pas later dat bepaalde gedragingen 'toch eigenlijk niet normaal' zijn.

Zo mogelijk nog gevoeliger dan agressie ligt het thema seksualiteit. Om te komen tot effectieve en praktisch uitvoerbare interventies ter verbetering van de seksuele gezondheid van allochtone jongeren, heeft het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport laten onderzoeken wat er op dit gebied leeft onder de doelgroep. Gebleken was namelijk dat interventies de doelgroep vaak niet bereiken en ook niet altijd aansluiten op de belevingwereld van die doelgroep. Om beleid te ontwikkelen dat wel 'landt', is het nuttig het perspectief van de doelgroep eens centraal te stellen en te achterhalen wat hen beweegt.

 

Besloten is de over het algemeen laagopgeleide allochtonen op te zoeken in hun eigen omgeving. De interviews vonden soms 's avonds laat of 's nachts plaats in een jongerencentrum, een muziekstudio of zelfs op straat. Bij het interview werd de onderzoeker ondersteund door zogenaamde 'linking pins', die zelf niet direct tot de doelgroep behoren maar wel het vertrouwen hebben van personen uit die groep, omdat ze daar beroepsmatig of op vrijwillige basis mee te maken hebben. Door nauw aan te sluiten op de taal en cultuur van de respondenten ontstond een steeds completer beeld van hun kennis (vaak beperkt, weinig openheid in gezinnen) hun houding (losse levensstijl) en hun gedrag (vaak actief, vluchtig en onveilig) ten opzichte van seksualiteit en van de relevante achtergronden (zoals sociaal economische status). De samenhangende kennis hielp verklaren waarom de reguliere interventies de doelgroep vaak niet bereiken.

Observatie
Hoe overwin je wantrouwen, schaamte en onwil binnen de doelgroep? Een onderzoekstechniek die steeds meer wordt toegepast, is participerende observatie. Bij deze onderzoeksmethode neemt de onderzoeker deel aan het sociale leven van de mensen die hij bestudeert. Het doel van de methode is de wereld vanuit het perspectief van de doelgroep te begrijpen. Door te participeren in hun wereld plaatst de onderzoeker zich in de schoenen van de doelgroepleden en ervaart hij gebeurtenissen zoals zij dat doen. Zo komt de onderzoeker dingen te weten die via vragenlijstonderzoek of interviews nooit boven water waren gekomen.

De methode kent verschillende varianten. Als het onderzochte verschijnsel zich in de openbaarheid voltrekt, zoals in het agressieonderzoek, kan de onderzoeker zich kenbaar maken. Is er sprake van een min of meer ondergronds fenomeen (zoals extreemrechte activiteiten), dan is infiltratie van een anonieme onderzoeker nodig. Vanwege de grote risico's is dit een zeldzame onderzoeksmethode.

Soms is participatie niet nodig (of mogelijk) en volstaat observatie van de doelgroep. Hiervoor is gekozen in een onderzoek naar de invloedsmogelijkheden van uitkeringsgerechtigden op hun eigen re-integratie. Daarbij zijn gesprekken met klanten bijgewoond, zonder vooraf expliciete informatie te geven over het onderzoeksdoel. Observaties kunnen ook worden gecombineerd met interviews in de leefomgeving van de doelgroep. Deze variant is zinvol wanneer het winnen van vertrouwen cruciaal is, maar tijd of mogelijkheid ontbreekt om te participeren in de wereld van de doelgroep.

Relevantie voor beleid én uitvoering
In hun streven naar effectieve maatregelen is het voor beleidsmakers nuttig te weten hoe individuen hierop reageren. Omgekeerd zijn er ook voor de uitvoering voordelen verbonden aan een beleidstheorie met reële aannames. Een eerste en praktische reden om te pleiten voor input van 'onderop', is dat goede praktijken door trial and error op de werkvloer kunnen ontstaan. Het actief betrekken van de doelgroep kan helpen om bottom op inzichten te verkrijgen en te laten doorwerken in het beleid.

Een belangrijk breekpunt in de uitvoering is hoe de 'winst' voor werknemers zich verhoudt tot de extra belasting. Onderzoeken in de sociale zekerheid naar klantinvloed (hoe betrekken we de klant actiever?), diagnose (welke klant krijgt welk traject?) en loonwaardebepaling (hoeveel loonkostensubsidie is gewenst?) laten zien dat de vaak geringe toepassing niet wordt veroorzaakt door de kwaliteit van de instrumenten, maar eerder dat de extra informatie niet opweegt tegen de tijdsinvestering.

Vanuit het oogpunt van uitvoerend personeel is essentieel of zij door de maatregelen beter (en/of efficiënter) dan daarvoor in staat zijn hun taken uit te voeren. Als dat zo is, leidt dat als vanzelf tot draagvlak. Voor beleidsmakers blijft het uiteraard wel zaak de geluiden vanaf de werkvloer serieus te nemen en hun de ruimte te bieden voldoende input te leveren in de beleidsvorming. Zonder communicatie met de werkvloer ontstaat het gevaar dat de vaak toch al bestaande kloof tussen beleid en uitvoering verder verbreedt en werknemers de maatregelen niet uitvoeren.

Door de doelgroep intensief te observeren, ontstaat uiteindelijk helderheid over de werkelijke problemen waarmee zij te kampen hebben. De vraag is of het vooraf 'goed doordachte' beleid daaraan tegemoetkomt, of dat het wellicht toch het antwoord is op het verkeerde probleem. Precies die vraag helpt kwalitatief doelgroeponderzoek beantwoorden.

Rapporten:
Klaveren, S. van (e.a.), Met de coach naar de job. Vooronderzoek, draaiboek pilot en advies monitoring en evaluatie, Research voor Beleid, Zoetermeer 2008
Frouws, B en M. Hollanders, Doel(groep) bereikt. Bevordering van de seksuele gezondheid tegen een culturele achtergrond, Research voor Beleid, Zoetermeer 2009

*De auteurs zijn werkzaam bij Research voor Beleid