Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

Essay: Seks, drugs en beleid

Perverse prikkels

Een mooie manier om beleid te diskwalificeren is het te betitelen als 'pervers'. Dat woord ligt lekker in de mond en heeft een wat duistere seksuele connotatie. Maar wordt deze term wel altijd terecht gebruikt? Wat is pervers beleid eigenlijk? En kun je er iets tegen doen?

Door: Bart Dekker

Perverse presidentiële perikelen
In december 1998 zette het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden de impeachment-procedure tegen president Bill Clinton in gang. Dit onder andere vanwege mijneed over zijn escapades met stagiaire Monica Lewinksy. Clinton was van mening dat orale seks en het gynaecologisch gebruik van zijn sigaar niet te beschouwen waren als het hebben van 'seksuele relaties'. Voor deze bewering zou Clinton misschien steun hebben kunnen krijgen van Sigmund Freud. Die zou de handelingen van Clinton niet hebben beschouwd als (normaal) seksueel gedrag, maar als een vorm van perversie.

Perversie heeft in deze context de betekenis van abnormaal of tegennatuurlijk. Het woord is afkomstig van het Latijnse pervertere, dat weer een samenvoeging is van per (door) en vertere (omdraaien). In deze samenvoeging krijgt het omdraaien een negatieve betekenis: het leidt tot iets slechts, namelijk ondermijning, omverwerping of het ten gronde richten.

Clintons 'perverse' gedrag, of beter: zijn ontkenning daarvan, had inderdaad een boemerangachtig effect, dat bijna tot zijn val leidde. De afzetting van Clinton strandde in de Senaat omdat de vereiste twee derde meerderheid daarvoor niet werd gehaald. Zijn Democratische opvolger Al Gore durfde echter als gevolg van Monicagate in de verkiezingscampagne van 2000 Clinton en diens trackrecord niet meer vol in te zetten, wat hem waarschijnlijk het presidentschap kostte.

De Republikeinen wonnen met Bush de presidentsverkiezingen, maar betaalden zelf een forse prijs voor het vuurtje dat zij met de impeachment-procedure hadden aangestoken. Larry Flynt, uitgever van het pornografische magazine Hustler, loofde een miljoen dollar beloning uit voor bewijs van overspel van politici. Een van de belangrijke Republikeinse critici van Clinton, Congreslid Bob Livingston, die op het punt stond Speaker van het Huis van Afgevaardigden te worden, moest aftreden toen Flynt met bewijs naar buiten dreigde te komen dat Livingston zelf ook een affaire had gehad.
Clinton probeerde door te liegen een schandaal over zijn seksuele escapades de kop in te drukken, maar bezorgde daarmee zichzelf en zijn beoogde opvolger Gore aanzienlijk grotere problemen. Livingston deed mee aan de Republikeinse campagne die tot doel had Clinton vanwege zijn seksaffaire te wippen, maar kreeg vervolgens een koekje van eigen deeg, terwijl Clinton zelf wel bleef zitten.

Crèche zonder kennis
Een belangrijke verklaring voor perverse effecten is gebrekkige kennis. Een voorbeeld is het kinderdagverblijf in Haifa dat wat wilde doen tegen het te laat ophalen van kinderen door hun ouders. De oplossing was simpel: laatkomers kregen een boete. Het gevolg van deze maatregel was een stijging van het aantal laatkomers: een schoolvoorbeeld van een pervers effect.
De bedenkers van de maatregel hadden zich onvoldoende gerealiseerd dat een belangrijke reden waarom ouders hun kinderen op tijd ophalen een sociale (fatsoens)norm is: zij voelden zich daartoe tegenover de leidsters en andere ouders verplicht. Na de introductie van de boete hoefde men zich niet meer schuldig te voelen over het te laat komen. Dat schuldgevoel kon nu worden afgekocht, tegenover de extra tijd stond immers een geldelijke vergoeding.
De achterliggende veronderstellingen van de boetemaatregel bleken niet te kloppen. In haar 'beleidstheorie' beschouwde de crèche de ouder te veel als een homo economicus en te weinig als een homo socialis (of zo u wilt: homo moralis). Een extra pervers gevolg was dat ouders zich na de invoering van de maatregel gingen gedragen conform de aanvankelijk onjuiste beleidstheorie. Nadat de boetemaatregel schielijk was ingetrokken, stabiliseerde het te laat komen zich op het nieuwe, hogere niveau. De extra tijd was nu immers gratis, terwijl de sociale norm onder invloed van de prijsprikkel was geërodeerd. Perverse effecten kunnen dus zelfs een maatregelonafhankelijk, structureel karakter krijgen.

Dwaze Priamus?
Is een gebrek aan kennis hetzelfde als dwaasheid? De Amerikaanse journaliste en historica Barbara Tuchman schreef een boek vol over het historisch hardnekkige verschijnsel dat mensen c.q. beleidsmakers stijfkoppig volharden in (beleids)handelingen die duidelijk strijdig zijn met hun eigenbelang. Daarmee komt haar begrip van dwaasheid dicht in de buurt van het concept van pervers beleid. Tuchmans Mars der Dwaasheid eindigt met de Amerikaanse politiek in Vietnam en begint in Troje. De Trojanen staken, ondanks talloze waarschuwingen, voortekenen en onheilspellende geluiden in de buik van het gevaarte, het bekende houten paard niet in de fik, maar sleepten het de stadsmuren binnen, om zich daarna laveloos te drinken, met alle bekende rampzalige gevolgen van dien.
Maar was het binnenhalen van het Trojaanse paard echt een geval van ostentatieve domheid? De Trojaanse koning Priamus zat met een enorm dilemma. Het paard was volgens de opschriften gewijd aan de godin Athene en zij was de laatste die hij voor het hoofd wilde stoten. Want was de Trojaanse oorlog niet ruim een decennium eerder ontstaan omdat zijn zoon Paris in de schoonheidswedstrijd der godinnen Athene diep had gekrenkt door de gouden appel toe te kennen aan Afrodite? Die historische fout wilde Priamus niet opnieuw maken, maar daarmee leek hij op de generaal die zich voorbereidt op de vorige oorlog. Laten we het houden op dwaasheid in wijsheid: Priamus probeerde in ieder geval nog te leren van de geschiedenis.

Cassandra's vernietigende zelfbevestiging
Een niet onbelangrijke noot in de Trojaanse sage is het optreden van Cassandra. Zij heeft van de god Apollo de gave gekregen de toekomst te voorspellen, in ruil voor de belofte van seks. Blijkbaar is seks niet alleen voor politici en priesters, maar ook voor goden een belangrijke drijfveer.
Omdat Cassandra op haar belofte terugkwam, sprak een woedende Apollo een vloek over haar uit: niemand zou haar voorspellingen geloven. Als Cassandra met haar voorspellende gave tegen het paard waarschuwt, draagt zij op die manier dus ongewild bij aan de tragische afloop. Een klassiek geval van een pervers effect en bovendien een bijzondere illustratie van een andere oorzaak voor dergelijke effecten, die we aan Merton kunnen ontlenen: zichzelf vernietigende voorspellingen (selfdenying prophecies).
Een voorbeeld is wanneer voor een partij een ruime verkiezingsoverwinning wordt voorspeld. De aanhangers van die partij zijn dan minder geneigd nog te gaan stemmen (de overwinning is al min of meer binnen), terwijl tegenstanders juist geactiveerd worden om toch maar hun stem te gaan uitbrengen. Overigens kan dat mechanisme door een kleine toevalligheid evenzeer de andere kant op uitwerken zodat er sprake is van een zichzelf bevestigende voorspelling. Kiezers zijn dan meer geneigd op de vermoedelijke winnaar te stemmen, terwijl de aanhangers van andere partijen al bij voorbaat de moed opgeven en het stemhokje links laten liggen.
Per definitie leiden alleen zichzelf vernietigende voorspellingen tot perverse effecten. Cassandra's voorbeeld is de uitzondering die de regel bevestigt. Voorwaarde voor de perverse werking van een zichzelf vernietigende voorspelling is dat ze wordt geloofd en dat ernaar wordt gehandeld. Het bijzondere van Cassandra's voorspelling was dat die juist, omdat ze per definitie niet werd geloofd en dus geen actie uitlokte, een pervers karakter kreeg.

Aggregatie: opvallende onopvallendheid
De perverse werking van voorspellingen heeft te maken met de doorwerking van individuele keuzes en gedragingen op het 'geaggregeerde' niveau. Een aardige casus is de keuze voor een bedrijfsnaam. Een goede bedrijfsnaam valt op en is onderscheidend. Zo'n naam moet goed te 'laden' zijn - idealiter weerspiegelt de door de omgeving met de naam geassocieerde betekenis het karakter van het bedrijf - en hij dient bovendien makkelijk (juridisch) te kunnen worden beschermd. Afkortingen (zoals EIM) of beschrijvende namen (zoals Research voor Beleid) voldoen moeilijker aan die eisen dan fantasienamen. Er is inmiddels een volwassen bedrijfstak ontstaan die bedrijven helpt zich te tooien met dergelijke namen. U kent die fantasienamen wel: Oasen, Vitens, Ziggo, Ditzo, Panteia etc. Er zijn inmiddels nauwelijks nog bedrijven of instellingen die niet zo'n mooie naam hebben. En daar zit hem dan precies het probleem. Kijk eens naar de lijst met bedrijfsnamen in het kader hieronder (ontleend aan Wijman, De bedrijfsnamenfabriek).

Bedrijfsnamen die beginnen met Cor:

- Corio
- Cordares
- Coris
- Cordys
- Corbis
- Cordaid
- Cordial
- Coralis
- Cordaan
- Corus
- Cordis
- Corbis
- Cordius
- Corelia
- Corendon
- Corest

Ook fantasie heeft blijkbaar haar grenzen. In hun individuele zucht om een goede, opvallende naam te verkrijgen, hebben bedrijven onbedoeld de perverse situatie gecreëerd waarin geen enkele bedrijfsnaam zich meer onderscheidt.

Eigenbelang en doelverschuiving: bonussen en aanbestedingen
De kwestie van de bedrijfsnamen illustreert hoe het najagen van het individuele eigenbelang (in dit geval: jezelf onderscheiden) op termijn, omdat anderen het ook gaan doen (me too), tot een voor iedereen onbevredigende situatie leidt.
Het voorbeeld van de bonusregelingen en de kredietcrisis hoeven we hier niet weer uit te kauwen. Van belang is te zien dat individuele prikkels, zoals bonusregelingen, vaak leiden tot een verschuiving in het perspectief van betrokkenen: van de lange naar de korte termijn, van het collectieve belang naar het eigen belang, van het organisatiedoel naar de optimale benutting van de administratieve spelregels. Dat uit zich dan in gedrag als het boeken van omzet of kosten in andere kwartalen, het manipuleren van boekhoudingen, jaarrekeningen en winstcijfers, het claimen van andermans succes, het verkopen van risicovolle of laagwaardige producten of diensten, noem maar op.
Een dergelijke perverse logica beperkt zich niet tot handelingen van individuele personen of tot de private sector. Doelverschuiving komen we ook in de publieke sector tegen. Neem het voorbeeld van de openbare aanbestedingen. Het doel van de Europese regelgeving op dit gebied is duidelijk: het creëren van één gemeenschappelijke, transparante markt waarop alle relevante aanbieders in staat zijn op gelijkwaardige wijze mee te dingen naar overheidsopdrachten. De concurrentie die hiervan het gevolg is, moet ertoe leiden dat Europese overheden en publieke instellingen tegen lagere prijzen betere producten en diensten inkopen.
Om dit te bewerkstelligen zijn aanbestedingen aan uitgebreide en steeds veranderende regelgeving gebonden. Dit levert aanbestedende partijen forse administratieve lasten op. Om die te verminderen is het fenomeen van de raamcontracten geïntroduceerd. In plaats van steeds voor één aanbesteding de logge administratieve molen opnieuw in gang te zetten, worden gelijksoortige aanbestedingen gebundeld in percelen voor langere tijd (vaak drie jaar) aangeboden. Bedrijven die zich voor zo'n raamcontract kwalificeren, offreren daarna steeds op elke afzonderlijke aanbesteding, zonder dat daarbij de aanbestedingsregels behoeven te worden gevolgd. Bedrijven die zich niet hebben gekwalificeerd kunnen dan ook niet meer meeoffreren. Omdat bij een aanbesteding van een volgend raamcontract, drie jaar later, de ervaring die bedrijven hebben opgedaan met soortgelijke eerdere opdrachten zwaar meetelt, is op deze manier een kleine afgesloten markt ontstaan met een beperkt aantal aanbieders. Ofwel: precies het tegenovergestelde van wat de regelgeving beoogt. Het op zich begrijpelijke eigenbelang van de publieke instellingen bij een efficiënte wijze van aanbesteding heeft het ultieme doel van een open competitieve markt verdrongen.

Foutje op de foto
Een andere categorie oorzaken van perverse beleidseffecten bestaat volgens Merton uit fouten, bijvoorbeeld in de uitvoering van beleid. In 1962 probeerde de Sovjet-Unie de strategische nucleaire onbalans met de Verenigde Staten wat meer ten eigen faveure te bewegen door atoomraketten op Cuba te plaatsen. Van cruciaal belang was dat deze operatie volstrekt geheim zou blijven totdat de raketten operationeel waren. Want dan was de balans de facto gunstiger voor de Sovjet-Unie en hadden de Verenigde Staten, met de Cubaraketten dreigend onder de neus, een minder sterke positie om hiertegen nog iets te doen.
Desalniettemin kregen de Verenigde Staten via luchtfoto's van raketsilo's in aanbouw al snel lucht van wat er gaande was. In de Standard Operating Procedures van de Russische silobouwers ontbrak een paragraaf camouflage en niemand had bedacht dat die in dit geval van elementair belang was. Het gevolg was het uitbreken van de Cubacrisis, waarbij de Verenigde Staten een marineblokkade rond Cuba optrokken, met als uiteindelijk resultaat dat de Sovjet-Unie de raketten met groot gezichtsverlies moest ontmantelen en afvoeren.
Deze voor de Sovjet-Unie perverse uitkomst was voor de Verenigde Staten de beoogde uitkomst. Het illustreert dat effecten niet in zichzelf pervers zijn of niet, maar dat dit afhangt van de oogmerken en belangen van de betreffende beleidsmaker of actor. Het succes van de Verenigde Staten in de Cubacrisis was mede te danken aan checks and balances die Kennedy in het besluitvormingsproces had aangebracht om fouten en 'dwaasheid' te voorkomen. Dat was de les die hij had getrokken uit het Varkensbaaifiasco van ruim een jaar daarvoor. Toen hadden Cubaanse ballingen met geheime Amerikaanse steun geprobeerd Cuba binnen te vallen en het communistische bewind van Fidel Castro omver te werpen, wat faliekant mislukte.

Toeval: vogeltjes en lawines
Een laatste oorzaak van perverse effecten is vrij simpel: toeval. Met de chaostheorie is er meer aandacht gekomen voor het fenomeen dat minuscule verschillen grote gevolgen kunnen hebben. De paradigmatische metafoor daarvoor is het vlindertje dat opfladdert in het Braziliaanse regenwoud en daarmee een orkaan boven Texas veroorzaakt. Een opvliegende vogel kan door de kracht van zijn afzet een door erosie wiebelende steen doen afbrokkelen en daarmee een lawine veroorzaken. Als de vogel is opgeschrikt door het naderende vliegtuig van de antilawinebrigade, is er sprake van een pervers effect.
Het is een toevallige samenloop van omstandigheden, waarbij een kleinigheid rampzalige gevolgen heeft. Die kleinigheid kan van alles zijn: een klein foutje in de uitvoering, een ontbrekend stukje in de kennispuzzel, een uitvoerder of betrokkene die op het verkeerde moment het eigenbelang laat prevaleren.
Volgens de wetenschapper en schrijver Nassim Taleb is toeval eigenlijk niets anders dan het noodzakelijke gegeven dat wij als mensen slechts beperkte kennis hebben. Daarmee is toeval het complement van gebrekkige kennis. Een beleidsmaker kan nooit het complexe samenspel van mechanismen, krachten, uitgangssituaties en gebeurtenissen in zijn beleidsveld over- of voorzien. Een beleidsinterventie is dus altijd met onzekerheid omgeven en bergt daarom in potentie altijd het zaad van de perversiteit in zich.

Net zoals seks en buitenechtelijke relaties in de politiek van alle tijden zijn, zo zijn perverse effecten onvermijdelijk inherent aan beleid en - breder - aan menselijk gedrag. Dat betekent niet dat we er niets aan of tegen kunnen doen. We kunnen ons ertoe dwingen beleid nog beter door te denken. Wellicht moeten we het standaard laten toetsen door een 'perversiteitscollege': dat creëert als positief neveneffect in ieder geval een aantal leuke banen. We kunnen verder nadenken over betere mechanismen van checks and balances tegen fouten, dwaasheid en het blind najagen van eigenbelang. En we kunnen onszelf en elkaar beter voorbereiden op de gevallen waarin het gewoon toch fout gaat en accepteren dat dat all in the game is.
Het is niet de bedoeling met deze ontnuchterende afsluiting goedwillende beleidsverbeteraars te ontmoedigen. Een dergelijk pervers effect is niet wat met dit essay werd beoogd.

Oorzaken van pervers beleid:

- Gebrekkige kennis
- Dwaasheid
- Zichzelf vernietigende voorspellingen
- Aggregatie-effecten
- Eigenbelang en doelverschuiving
- Fouten
- Toeval

Bronnen

Graham T. Allison, The Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis, Boston 1971.
Godfried Engbersen, Fatale Remedies. Over onbedoelde gevolgen van beleid en kennis, Amsterdam 2009.
Steven D. Levitt & Stephen J. Dubner, Freakonomics. A Rogue Economist Explores the Hidden Side of Everything, London 2006.
Robert K. Merton, "The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action", American Sociological Review, Vol. 1, No. 6 (December 1936), pp.894-904.
Nassim N. Taleb, Fooled by Randomness. The Hidden Role of Chance in the Markets and Life, London/New York 2005.
Barbara Tuchman, Mars der Dwaasheid. Bestuurlijk onvermogen - van Troje tot Vietnam, Amsterdam/Brussel 1984.
Erwin Wijman, De bedrijfsnamenfabriek. Trends & kuddegedrag, Amsterdam 2007.
Wikipedia.