Redactieadres:

Panteia B.V.

Postbus 7001

2701 AA Zoetermeer

T: 079 - 322 22 00

F: 079 - 343 01 01

E: redactie@panteia.nl

• Sign In

De controleur gecontroleerd

Een inventarisatie van (zelf)evaluaties van Rekenkamers

Lokale Rekenkamers zijn verantwoordelijk voor het evalueren van beleid van gemeenten, maar wat gebeurt er op het moment dat Rekenkamers zelf het onderwerp van evaluatie zijn?

Door dr. J. van der Bij, ir. B. Noordhuizen en dr. N. Stroeker*

De Wet dualisering gemeentebestuur is op 7 maart 2002 van kracht geworden. De dualisering heeft onderstreept dat de Raad kaders moet stellen en controleren, terwijl het College van B&W zich vooral moet toeleggen op de bestuurlijke en uitvoerende taken. De raad wordt in haar controlerende taak bijgestaan door de Rekenkamer. Voor de leesbaarheid gebruiken we de term Rekenkamer ook voor de Rekenkamercommissie, waarin behalve externe leden ook gemeenteraadsleden zitting hebben. De Rekenkamer is niet van de raad, maar is er wel voor de raad. Een Rekenkamer is voor iedere gemeente verplicht sinds 1 januari 2006, maar was door veel gemeenten al eerder (vrijwillig) ingevoerd. De Rekenkamers evalueren beleid, maar vier jaar na de verplichte invoering van dit instituut, zijn zij ook steeds vaker zelf object van evaluatie geworden. Hoe hebben Rekenkamers zelf gefunctioneerd en wat is er terecht gekomen van hun aanbevelingen?

Vormen en doelen van evaluaties
Rekenkamers kunnen op twee manieren het onderwerp worden van een evaluatie: ze nemen zelf het initiatief (zelfevaluatie) of de Raad besluit dat de Rekenkamer onderwerp van evaluatie moet zijn. De doelstellingen van een (zelf)evaluatie lopen uiteen. Soms betreft het een verplichte oefening, omdat “het in de verordening staat dat het moet gebeuren”. In andere gevallen wil de Rekenkamer ook zelf lering trekken uit de ervaringen van de afgelopen jaren, of vindt de Raad het tijd voor het opmaken van de balans. Recent is hier de discussie bijgekomen over de bijdrage van lokale Rekenkamers aan de kwaliteit van het openbaar bestuur en de mogelijkheden voor het bezuinigen op het budget van Rekenkamers. 

Onderwerpen in de evaluaties
De volgende onderwerpen staan herhaaldelijk centraal bij (zelf)evaluaties van Rekenkamers.  

Samenstelling van de Rekenkamer
Bij Rekenkamercommissies die bestaan uit externen en raadsleden, is de samenstelling van de commissie geregeld onderwerp van de (zelf)evaluatie. Het voordeel van raadsleden is dat ze kunnen inschatten welke onderwerpen er leven in de Raad en hoe een Rekenkamerrapport zal landen. Het nadeel is echter dat in de beeldvorming de onafhankelijkheid van de Rekenkamer in het geding kan komen, als een deel van de Raad vermoedt dat de politieke opvattingen van de leden een rol hebben gespeeld in het onderzoek. 

Onderwerpkeuze
Behalve de samenstelling van de Rekenkamer, is ook vaak de onderwerpkeuze aan de orde, waarbij wordt gekeken naar de wijze waarop de onderzoeksagenda tot stand komt. Rekenkamers hebben de neiging om de bekende (en reeds door andere lokale Rekenkamers veelvuldig onderzochte) onderwerpen en thema’s bij de kop te pakken, zoals: het subsidiebeleid, de inhuur van derden, het inkoop- en aanbestedingsbeleid, het grondbeleid, etc. De vraag is of de Raad zich altijd herkent in de selectie van deze onderwerpen en of deze thema’s voldoende aansluiten bij de lokale prioriteiten en problematiek. Uit de door ons bekeken evaluaties blijkt dat de Raad in veel gevallen kritisch is over de onderwerpkeuze.

Overigens is het vinden van een geschikt onderwerp ook geen sinecure voor een lokale Rekenkamer. In de eerste plaats draagt de Raad ook zelden zelf onderwerpen aan. En als dat door een enkele fractie gebeurt, bestaat het risico dat een onderzoek een partijpolitieke reuk krijgt. Is eenmaal een geschikt onderwerp gevonden, dan blijkt in een aantal gevallen dat het College met hetzelfde onderwerp aan de gang wil.

Kwaliteit van de rapporten
Een derde onderwerp dat we vaak terugzien in de (zelf-)evaluaties is de kwaliteit van de rapporten. Deze criteria hebben betrekking op:

-     het product (vormgeving en leesbaarheid);

-     de aanpak (w.o. methoden en technieken);

-     onderbouwing (bevindingen en conclusies);

-     en de kwaliteit en praktisch gehalte van de aanbevelingen.

Veel van deze elementen komen terug in evaluatierapporten. Vooral bij zelfevaluaties valt ons echter op dat een helder toetsingskader, om de kwaliteit van de rapporten te kunnen beoordelen, ontbreekt. Waar vooral behoefte aan bestaat zijn concrete en praktische aanbevelingen.

Communicatie
Een kritisch punt in vrijwel alle evaluatierapporten is de communicatie van de Rekenkamer met de belangrijkste stakeholders: de Raad, het College van B&W en in mindere mate ambtenaren en burgers. Gebrekkige communicatie kan er onder meer toe leiden dat onderwerpen behandeld worden, waarop de Raad niet zit te wachten of aanbevelingen geformuleerd worden die niet in beleidsdaden kunnen worden omgezet. Een ander kritiekpunt is dat de Rekenkamer te weinig zichtbaar is en onvoldoende de dialoog zoekt met Raad en het College. Rekenkamerleden doen er goed aan om frequent te spreken met onder meer fractievoorzitters en wethouders, zodat ze weten wat er leeft in een gemeente en waar behoefte aan is.

Doorwerking
Een laatste veelvoorkomend onderwerp in evaluaties is de doorwerking van de evaluaties van Rekenkamers: wordt er in de praktijk ook echt iets gedaan met de onderzoeksresultaten en aanbevelingen? Het antwoord op deze vraag kan soms uitermate ontnuchterend zijn. Uit enkele evaluaties blijkt dat er sprake is van een ‘dubbele moraal’. De aanbevelingen worden wel door de Raad in woord onderschreven, maar daden blijven achterwegen. In sommige gevallen gaapt er dan ook een kloof tussen wat er publiekelijk gezegd wordt over het rapport van de rekenkamer en wat de raadsleden er werkelijk van vinden. Maar ook als de raadsleden zich wel con amore achter de aanbevelingen scharen, kan de politieke waan van de dag alweer snel de overhand krijgen, waardoor het rapport spoedig in de vergetelheid raakt. Rekenkamers voeren tegenwoordig ook herhalingsonderzoeken uit, om te zien of er echt iets gedaan is met eerdere aanbevelingen. In enkele gemeenten heeft de griffie een rol bij het onder de aandacht brengen van eerder Rekenkameronderzoek, als het onderwerp waarop het onderzoek betrekking had weer op de agenda van de Raad staat.

Valkuilen
Evaluaties van Rekenkamers kennen enkele valkuilen. Allereerst is de Rekenkamer een controlerend orgaan. Een kritisch rapport zal niet altijd in goede aarde zal vallen bij de wethouder die verantwoordelijk is voor het gevoerde beleid. Als een dergelijke wethouder vervolgens in een evaluatie gevraagd wordt naar zijn mening over de Rekenkamer, kan dat een gekleurd beeld opleveren. Vooral in gemeenteraden waar het monisme nog hoogtij viert, kan een dergelijk negatief oordeel gedeeld worden door de coalititiepartijen. In dergelijke ‘gepolitiseerde’ verhoudingen is het niet eenvoudig gerechtvaardigde kritiek op de Rekenkamer te onderscheiden van het ventileren van eerder opgewekte wrevel.

Victor Eiff, de inmiddels vertrokken directeur van de Rekenkamer Amsterdam, had dan ook zo zijn twijfels over de uitkomsten van de evaluatie. Hij vermoedde dat de evaluatie “een politieke achtergrond” had. Hij vervolgde: “De afgelopen jaren hebben wij als Rekenkamer op heel wat PvdA-tenen gestaan. Ik kan mij niet onttrekken aan de gedachte dat de uitkomst van het onderzoek al vaststond voordat het onderzoek werd gehouden.”[1]Los van de vraag of er daadwerkelijk sprake was van een politiek gemotiveerde evaluatie, is het slecht als dergelijke beelden ontstaan.

Een tweede valkuil is dat vaak niet op voorhand helder is wat met de evaluatie beoogd wordt: wat zijn de maatstaven en normen die gehanteerd worden in de evaluatie, hoe sluiten deze aan bij het doel en de opzet en hoe kunnen de uitkomsten worden opgevolgd? Ook moet op voorhand helder zijn welke onderzoeksmethode het meest geschikt is. Zo zagen wij evaluaties waar gebruik werd gemaakt van de uitkomsten van een internetenquête, waarbij slechts een heel klein deel van de respondenten de betreffende vraag had beantwoord. Dit levert weliswaar koddige taartdiagrammen op, maar weinig bruikbare uitkomsten. Ook hier geldt dat het beter is een open gesprek aan te gaan met raadsleden, wethouders, ambtenaren en burgers over het functioneren van de Rekenkamer.

Ten slotte is het vooral bij zelfevaluaties van belang dat er voldoende waarborgen voor objectiviteit ingebouwd worden. Dit voorkomt aanbevelingen die zich richten tot de hele wereld, maar geen betrekking hebben op het functioneren van de Rekenkamer zelf.

*Jan van der Bij is directeur van IOO. Betty Noordhuizen en Natasha Stroeker werken bij Research voor Beleid als senioronderzoeker respectievelijk accountmanager.